分散采购的实质

 

　　所谓分散采购，是相对于集中采购的责任主体与实施主体而言的。《政府采购法实施条例》对“分散采购”的界定为：分散采购是指采购人将采购限额标准以上的未列入集中采购目录的项目自行采购或委托采购代理机构代理采购的行为。

 

　　对于“分散采购”，笔者认为可以从如下几点来详细理解：①分散采购和集中采购一样，同属于政府采购的组织形式和管理模式，具有同等法律效益的调整内涵；②分散采购的范围是：“本级采购目录公布的采购限额标准以上的，又没有列入本级集中采购目录内具体标明的项目”，都属于分散采购管理的范畴；③分散采购的主体是采购人，包括责任主体或实施主体；④采购人可以自行组织采购或委托给采购代理机构代理采购；⑤分散采购中的自行采购并非是无约束、无规矩的采购，其采购活动的组织也必须按照政府采购法规定的采购方式、采购程序进行；⑥分散采购也必须落实政府采购的政策功能；⑦分散采购也应按《政府采购法》及其实施条例的要求向监管部门报备和进行合同备案；⑧采购人对分散采购也应该进行绩效评价；⑨政府采购监管部门也应对分散采购进行监督检查。

 

　　关于对分散采购中“自行采购或委托采购代理机构代理采购”的“或”字的理解，这个“或”是“选择”意识。这与《〈政府采购法实施条例〉释义》中对“集中采购”的解释是有区别的，“未设立部门集中采购机构的，具备自己组织开展采购条件的，可以自己组织开展采购，不具备自己组织开展采购条件的，也可委托采购代理机构代为采购”，在这里不是“选择”关系，是有“条件”的因果关系。分散采购是“自行”组织，集中采购是“自己”对于分散采购中的“自行采购或委托采购代理机构代理采购”，《条例》并没有要求采购人在自己没有能力组织采购时，必须委托采购代理机构采购，但87号令第九条对采购人自行组织投标采购有明确的条件规定，否则不能自行组织招标采购。对于非招标采购，没有必须“有能力”要求之说。但《条例》处于法之上位，必须按《条例》的规定执行。（宋军）

 

　　分散采购的特点

 

　　分散采购相对于集中采购而言，有其自身的特点，它主要解决采购人的急需、小额、特殊要求、专用产品（项目）的采购问题，所以实施分散采购有利有弊。

 

　　利：一是能满足采购人的特殊需求；二是采购人能随时适应市场环境的变化，购买急需、个性化的产品；三是能充分发挥采购人的主观能动性，强化采购主体责任，提高积极性；四是采购人对市场反映及时，与供应商建立相当稳定的供应关系，在一定程度上有价格优势。

 

　　弊：一是不能形成规模优势，难以发挥政府采购的政策功能；二是重复采购较多，浪费行政资源；三是多为零星采购，难以获得批量采购的价格优惠；四是采购主体较多，采购权力分散，监督难以进行，容易产生舞弊现象。

 

　　随着政府采购制度改革的不断深入和依法行政理念的推进，人们对政府采购的重要性和必要性认识的提高，我国的政府采购管理模式将呈现出从无序的分散采购到规范的集中采购再到完善、规范、有序、法治的分散采购，分散采购所占的规模比例将越来越大，分散采购将是一种更高层次的管理模式，沿承了当下“放管服”改革的内涵精神。（宋军）

 

　　分散采购的程序

 

　　①采购项目可行性研究。对于大型分散采购项目，采购人应进行可行性研究，防止“拍脑袋”项目的形成。

 

　　②按《政府集中采购目录和采购限额标准》编制政府采购预算。无论是集中采购项目，还是分散采购项目，都应编制政府采购预算。有些采购项目在可行性研究之后，还应进行财政投资评审，然后再纳入政府采购预算，最后同部门预算一起上报同级人代会。

 

　　③编制采购项目实施计划。采购人在组织采购活动前编制采购项目实施计划，并依据《政府集中采购目录和采购限额标准》确定采购项目的采购方式，然后向同级政府采购监管部门报备。

 

　　④ 按照实施计划确定的采购方式，自行组织采购活动，或者委托给采购代理机构代理采购。在实施采购活动时，必须按法规的要求，将采购项目有关应该公开的采购信息在政府采购监督部门指定的媒体上发布。包括采购信息公告、更正（变更）公告、评审（中标）结果、合同及采购文件等。

 

　　在分散采购过程中，应当采用公开招标方式采购的，采购人因特殊情况需要采用非公开招标方式采购的，或者有需要执行政府采购政策功能的应当在采购活动开始前获得设区的市、州以上人民政府政府采购监督管理部门或者政府的有关部门批准。

 

　　分散采购在供应商的条件设定上，也必须按《政府采购法》的要求进行，既不可放宽条条，也不可过高设置门槛。

 

　　委托代理机构代理采购的，采购人在规定的时间内对采购结果进行认可。

 

　　采购活动评审完后，应对参与评审的评审专家进行评价，并将评价结果报政府采购评审专家库管理部门。

 

　　在采购活动中，如有质疑、投诉，应按《政府采购供应商投诉处理办法》规定进行处理。

 

　　⑤确定中标、成交供应商后在法律规定的时间范围内与中标、成交供应商签订政府采购合同，同时在签订合同之日起7个工作日内，将合同副本报同级政府采购监管部门备案。

 

　　⑥按采购文件和合同的约定对采购项目进行验收，并出具验收报告。采购人也可邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。

 

　　⑦按合同的约定通过国库集中支付将采购资金直达成交供应商。

 

　　⑧对采购项目进行绩效评价。

 

　　⑨将采购项目资料按档案管理有关规定集中归档。分散采购文件档案的保存期也为采购活动结束之日起至少保存15年。

 

　　⑩将采购信息纳入本部门或本单位的政府采购信息资源库。（宋军）

 

　　分散采购的风险点

 

　　分散采购的风险点主要表现在六个节点上。

 

　　①采购项目的可行性研究：因为分散采购项目主要是采购人有特殊要求、非大众化的项目，采购项目是否需要、需要多少，只有采购人自己清楚，所以不认真进行采购项目的可行性研究，则存在风险。

 

　　②选择采购方式：目前大多数地方在集中采购中的采购方式选择由电脑自动生成，即凡采购项目的预算金额达到公开招标的限额标准的，电脑自动生成采购方式。而分散采购采购方式选择，则是由采购人决定的。

 

　　③分散采购采购活动的组织中：按法律规定，分散采购由采购人“自行采购或委托采购代理机构代理采购”，采购人是否有能力组织，是否按要求发布、公开信息，都存在风险。

 

　　④采购项目评审和中标、成交供应商确定中：由于采购项目由采购人组织评审，采购人是否按法律规定确定参与评审的评审专家，是否按程序进行，是否按评审专家的评审报告确定中标、成交供应商等都存在风险。

 

　　⑤落实政策功能：在采购项目中落实政府采购政策功能上存在风险。

 

　　⑥履约验收：采购项目的履约验收上和采购项目的绩效评估上存在风险。（宋军）