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物有所值定量评价方法及流程分析
　　德勤华永会计师事务所全球基础设施业务中心　　朱霞

　　引言
　　物有所值评价本质上是PPP模式的可行性研究，定性评价全面评价PPP模式的可行性，定量评价则主要评价项目在经济效益方面的可行性。本文从目前的物有所值定量评价方法出发，探寻定量评价现有PSC法的原理及PSC方法的适用性，以及主要参数的取值及测算，分析物有所值定量评价的意义及程序改进，希望为物有所值定量评价的改善提供一点参考。

　　一、物有所值定量评价的原理分析

　　国际上常用的定量评价方法有两种，一种是成本效益分析法；另一种是公共部门参照标准法。

　　我国目前PPP物有所值定量评价采用的是第二种方法，即PSC法。根据财金[2015]167号《PPP物有所值评价指引（试行）》，PPP值小于或等于PSC值的，认定为通过定量评价。现有物有所值定量评价的实质是在获得相同效益的情况下，PPP模式的成本要比传统模式低。

　　PPP值=PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

　　PSC值=参照项目的建设和运营维护净成本+竞争性中立调整值+项目全部风险成本

　　即政府建设运营支出差额的现值（PPP模式-PSC模式）<（可转移给社会资本风险的承担成本+竞争性中立调整值）的现值时，PPP值小于PSC值，定量评价通过。PPP项目的建设成本支付时点一般要晚于传统模式的支付时点，考虑资金的时间成本，PPP模式下的政府支出一般是高于传统模式的，多支出的成本用于购买“政府风险的减少”，即可转移给社会资本的风险，当可转移给社会资本的风险高于这部分支出成本时，认为此PPP项目是“物有所值”的。也就是说，PSC法的本质希望是用较小的支出成本，向社会资本转移较大的风险。

　　在适用性上，目前物有所值PSC法的前提是假设获得相同效益的情况下，PPP的成本要比传统模式低，因此比较适用于“能够与政府传统投资建设模式下获得相同效益的PPP项目”。

　　PPP项目的实质除了要鼓励社会资本发挥优势降低成本，另一个重要目的是提高效益。对于效益不确定的项目，PSC法就未必是最合适的方法。因为获得相同效益的前提就未必能实现，那对于这类项目（很多是使用者付费，且由社会资本承担需求风险的项目），此时可以考虑在PSC法的基础上，使用成本效益分析法进行补充评价，或者利用成本效益分析法对这类效益不能准确预测的项目进行敏感性分析。

　　二、物有所值定量评价涉及参数的取值测算及优化

　　物有所值定量评价能否通过，涉及到的重要参数包括：风险成本（全部风险成本、政府自留风险的承担成本、可转移给社会资本风险的承担成本）、竞争性中立调整值、折现率。这些参数的不确定性，也是目前物有所值定量评价结果缺乏说服力的主要原因，下面分别对上述几项参数的取值及测算进行分析。

　　在PPP值和PSC值的计量上，物有所值定量评价同时考虑了资金成本和风险两部分，单纯考虑项目资金成本，PPP模式下政府的支出是比较高的，为将PPP和传统模式的项目公平对比，公式同时考虑了不同模式下政府的风险分担和竞争性中立调整值。风险值的大小和竞争性中立调整值的估算，是物有所值定量评价能否通过的主要决定参数之一。

　　(一)风险计量

　　在风险的评估上，PSC值中计算项目全部风险成本，PPP值中计算政府自留风险的承担成本，项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本。因此项目可转移给社会资本的风险承担成本（全部风险成本-政府自留风险的承担成本）的测算直接影响到物有所值定量评价的结果。

　　在风险估算方法上，目前多采用《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）第二十一条的方法，即比例法和情景分析法。可转移给社会资本的风险承担成本越高(政府自留风险越小)，物有所值定量评价越容易通过。

　　在目前的实际操作中缺乏过往项目的风险数据积累，比例法用的比较多，风险测算基本依赖于咨询人员的经验和主观判断，不同咨询机构计量的风险成本千差万别。在计量项目总风险成本时，往往将其认定为总成本的一定比例，这个比例取值既缺乏依据，也没有针对项目具体情况进行分析；在测算可转移给社会资本的风险时，为了通过物有所值定量评价，故意降低政府自留风险、提高可转移给社会资本的风险。

　　在风险的定量估算上，离不开项目实际情况和风险分配方案的评估，要根据项目的实际情况（行业、区域、项目的自身特点等），将PPP项目实施方案中的风险分配方案，与可转移风险计量结合起来；并需要依赖于以往项目的风险数据积累，什么类别的项目在什么风险情况下，会产生多大的风险损失，需要有系统的统计。

　　PSC值计算全部风险成本是否合适？在PSC值的计算上，需要计算项目的全部风险成本。实际上，在政府传统投资模式下，政府也没有承担全部质量、进度、成本的风险，而是由施工方分担了部分风险。因此，在物有所值定量评价中，应重点关注PPP模式和政府传统投资模式下的风险分配差异，并将其计算到可转移给社会资本的风险中。

　　（二）竞争性中立调整值

　　除了风险，竞争性中立调整值也是将PPP与政府传统投资建设模式公平对比的一个前提，同时也是决定物有所值定量评价能否通过的关键数值。在现有方法中，竞争性中立调整值主要是采用政府传统投资方式比采用PPP模式实施项目少支出的费用，通常包括少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等。在测算过程中，土地费用、行政审批费用的确定相对容易，但税收测算在很多项目中还相对比较薄弱，PPP项目税收情况与项目投融资模式、建造模式、移交模式直接相关，在实际操作层面，税务局要依据PPP项目合同对建设期、运营期的税收情况进行认定并征收，PPP项目还涉及到部分行业的税收优惠政策。因此，需要在项目准备阶段，就需要对PPP项目的税收政策有个大致的了解，了解与PPP税收相关的企业会计准则、不同建造模式的会计处理及税收原理、政府支付的增值税定性、政府支付在不同增值税税目之间的合理划分等，从而结合项目具体情况较为准确地测算竞争性中立调整值。

　　同时在PPP识别、准备等阶段产生的PPP咨询费用，也属于竞争性中立调整值的一部分，不应忽略。

　　（三）折现率

　　关于折现率的取值，已经有很多领域内的专家对物有所值折现率的取值对评价结果的影响、折现率取值的合理性进行了系统的阐述和分析。

　　折现率取值越高，物有所值定量评价越容易通过（PPP模式政府支出在运营期，折现率越高，PPP值越小），但物有所值定量评价是PPP模式和传统投资模式的比较，折现率要反映政府在项目建设上的资金成本。基于此思想，财金[2015]167号和财金〔2015〕21号，规定了“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”。但在实际中，很多项目为了通过物有所值定量评价，并未参照这一标准，而是将年度折现率提高。

　　三、物有所值评价定量评价的意义及程序改进

　　（一）物有所值定量评价的所处阶段及作用

　　1.物有所值定量评价建立在实施方案基础上，要求实施方案达到一定深度

　　在财金113号文的政府和社会资本合作项目操作流程图中，物有所值评价在项目识别阶段，在PPP项目实施方案编制之前；在实际操作过程中，由于物有所值评价需要以实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况等资料为基础，一般是在实施方案编制完成后进行。在风险识别和分配情况已经完成，PPP项目全生命周期过程的财政支出责任能够得到相对准确的计量后，物有所值定量评价才有其可靠性。这也就要求，实施方案需要达到一定的深度，物有所值定量评价才有其意义。

　　2.物有所值定量评价应贯穿项目全生命周期

　　目前的物有所值定量评价主要在项目识别及准备阶段，用于分析PPP模式的可行性。实际上，物有所值的定量评价由于所需基础资料比较多，在项目识别及准备阶段，很多情况尚不能完全确定，项目未来收入及成本也均为预测值，不确定性还比较高。

　　参照国际经验，物有所值评价往往不止一次，在项目的不同阶段，还需要对物有所值进行补充性定量评价。

　　一是在项目采购阶段，在招标文件和合同条款基本确定后，PPP项目的风险分担机制已经基本确定完毕，可以针对合同条款中的风险分担条款，进一步评估可转移给社会资本的风险比例，此时招标文件也确定了项目的竞标项及拦标价，能够对PPP值的建设、运营成本进行相对准确的估算，此时完善物有所值定量评价，能够保证项目采购阶段的“物有所值”；二是项目实施、移交阶段及项目完成后，应根据项目实际建设、运营等数据，进行物有所值评价，在项目识别及准备阶段的物有所值评价其实是物有所值的"预测"性评价，在运营期，得到项目实际建设、运营成本及效益后，可以根据真实数据进行物有所值的评价，这一点在财金167号文中也有规定，“第三十七条 在PPP项目合作期内和期满后，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，将物有所值评价报告作为项目绩效评价的重要组成部分，对照进行统计和分析。”，在实践中应得到贯彻和执行。并且在这一阶段，除了对PPP值和PSC值进行比较外，还可以进一步根据项目效益和成本，利用成本效益法进行项目评估。

　　（二）物有所值定量评价与工程可行性研究报告的关系

　　1.工程可行性研究报告与实施方案、物有所值评价的衔接

　　物有所值评价解决的是PPP模式是否具备可行性的问题，工程可行性研究报告研究的是项目的工程和技术可行性，项目立项的基础是工程可行性研究报告。一般来说，物有所值评价是建立在项目立项的基础上，工程可行性研究报告是物有所值评价的主要基础资料之一。

　　事实上，物有所值定量的很多重要数据，都取自工程可行性研究报告，比如建设成本等。但是除了相关成本及项目需求等指标外，在物有所值定量评价中的风险成本部分，工程可行性研究报告中，往往也包括了风险识别及分析的内容，在进行物有所值定量评价时，这部分资料也可以用作参考，反过来也要求工程可行性研究报告中对这部分内容不能走过场，需要达到一定深度。

　　2.运营成本的确定

　　PPP项目的重点在运营，运营成本的控制及运营效益的发挥是PPP能够成功的关键，但除污水处理等部分行业外，很多行业的工程可行性研究报告中（包括设计文件）主要侧重于建设成本的计量，对于运营成本的测算往往是缺失的或者过于粗略，对运营成本测算的任务就落到了PPP识别及准备阶段，但PPP咨询机构也缺乏项目运营成本的测算能力，导致运营成本在PPP项目实施方案及物有所值评价中往往说不清，这就需要在今后的实践中对项目的运营成本的构成、计量方法、社会平均水平等进行数据积累，用于未来的项目。

　　(三)物有所值定量评价的方法完善

　　1.成本效益法可以作为PSC法的补充

　　如上所述，物有所值评价方法，目前使用的PSC法以PPP模式和政府传统投资模式下效益相等为前提，对于使用需求不确定的项目，PSC法的适用性有其局限。在这种情况下，可以考虑使用成本效益法进行补充评价。

　　在PPP全生命周期，特别是在项目进入运营期后，以及在进行项目后评价时，对于某个具体项目我们其实无法得知项目在运营PPP模式后，与政府传统模式的效益是否完全一样，此时成本效益法根据项目的实际成本、实际效益对项目进行评价，适用性也比较好。

　　2.对于政府可行性缺口补助/按效付费项目，PPP模式下与传统投资模式下，单位使用量下的补贴数额是一个重要评价指标。

　　对于政府可行性缺口补助/按效付费项目，单位使用量下的补贴数额，数据容易获得，也能很好地反映两种模式下的项目经济性，这个指标在国际上也比较通用。例如，对于轨道交通项目，这一指标即为政府补贴额/乘坐人次（或单位周转量），将PPP项目的政府补贴额/乘坐人次与传统投资模式项目的这一指标进行对比，可以相对直观地反映PPP模式是否经济。在物有所值定量评价过程中，可以考虑将这一指标作为补充评价指标。

　　（四）物有所值定量评价的机构及程序

　　部分项目物有所值评价流于形式，是目前实践中一个很大的问题。在实践中，一案两评（PPP项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证）一般由咨询机构一并完成，并由政府部门组织评审。作为咨询机构，出于自身利益及项目时间性要求，都会让自己的实施方案通过物有所值定量评价。为了解决这一现状，是否可以考虑将“一案”和“两评”分开做，由独立咨询机构对实施方案进行两评，且财政部门组织“两评”评审时，应保证自己的独立性和客观性，并加强自身的专业能力，保证物有所值评价的有效性。

　　四、结语

　　与定性评价相比，物有所值定量评价的特点在于“定量”和“客观”，因此在评价过程中，需要对计算方法、参数取值等方面尽量做到客观、定量，以保证评价的有效性，起到物有所值定量评价应有的作用。

　　来源：财政部PPP中心