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　　厦门市大学评估公司 丘开浪：物有所值定量评价的基本功能

　　财政部PPP专家，厦门市大学资产评估土地房地产估价有限责任公司高级合伙人  丘开浪

　　当前，我国PPP项目中的物有所值定量评价正面临着挑战和质疑，这不仅源于物有所值定量评价实践中存在参照数据缺乏、人为因素明显等问题，也因物有所值定量评价是一项难度大、过程复杂、需要耗费一定的时间和成本的工作。在这样的背景下，重新审视物有所值定量评价的基本功能显得尤为重要。

　　物有所值定量评价的基本功能是指由定量评价的本质和特征所构成并受外部环境影响、客观存在的固有的基本功用和能力。定量评价的本质，是通过量化测算揭示政府采用PPP模式是否可实现全生命周期成本和质量、价格与效用的最佳结果。基于定量评价的本质，本文认为，在PPP项目的全生命周期中，物有所值定量评价具有对比评价和考核验证这两大基本功能。

　　一、对比评价功能

　　对比评价功能，是指物有所值定量评价能够揭示在采用何种采购模式及何种实施方案情形下政府才能实现价格与效用的最佳结果的功能。作为一种投资决策工具，物有所值定量评价旨在判断采用PPP模式提供基础设施和公共服务是否比政府传统投资运营方式更具经济可行性。

　　（一）为什么需要进行对比评价？

　　在政府投资运营基础设施和公共服务的方式中，传统投资运营方式和PPP模式是相互竞争的两种方式，唯有通过对比，才能识别出对政府方更具经济可行性的投资运营方式，实现物有所值目标。社会资本要求的回报往往高于政府举债的资金成本，采用PPP模式如何才能为政府减少财政资金的支付，这需要从PPP项目物有所值的起源说起。

　　PPP项目物有所值的起源，在于政府与社会资本之间的协同关系。政府与社会资本之间在资源、技术、管理经验等方面优势互补所形成的管理协同关系和技术协同关系，往往是PPP模式中政府与社会资本建立的协同关系的核心成分，而全生命周期结果导向的绩效考核机制，又将促进社会资本通过挖掘其技术和管理优势“开源节流”。因此，物有所值量值源于政府与社会资本之间形成的协同效应价值及其分享机制。

　　协同效应价值的量化通常有两种途径，一是直接途径，二是间接途径。直接途径，指直接测算政府与社会资本合作行为对某项或若干现金流指标的影响值，然后对该影响值进行资本化或者折现而得到协同效应价值的测算思路。间接途径，是指比较政府与社会资本合作前后的价值差异，而得出合作协同效应价值的技术思路。物有所值量值并不必然等于政府与社会资本合作产生的协同效应价值，还取决于协同效应价值在政府与社会资本之间的分享方式，物有所值量值等于政府能够分享的的协同效应价值。政府与社会资本之间分享协同效应价值的方式，并非直接约定分享比例，而系通过风险分配、付费机制的约定蕴含在实施方案或合作协议中。因此，测算政府分享的协同效应价值，一般通过间接途径，即在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，对采用PPP模式下政府净成本的现值（PPP值）和政府传统投资方式下净成本的现值（PSC值）进行比较，形成物有所值量值，以判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。

　　（二）对比评价功能运用于什么环节？

　　物有所值定量评价的对比评价功能，主要运用于项目的识别、准备和采购环节。

　　在项目识别和准备阶段，物有所值定量评价不仅运用于对政府传统投资运营方式和PPP模式的对比分析，还可用于对不同实施方案之间的对比。一个项目的物有所值定量评价不通过，可能并不必然说明该项目不适用于采用PPP模式，而可能缘于该项目的实施方案不利于政府物有所值目标的成就，问题可能在于实施方案本身，如果对实施方案进行合理修订或优化，可能使该项目采用PPP模式重新具有经济可行性。当一个项目存在多个可供选择的实施方案时，通过测算每个方案的物有所值量值，可筛选出最佳方案，促进物有所值量值最大化目标的实现。

　　在项目采购环节，物有所值定量评价可运用于对不同社会资本、不同采购响应文件进行对比，评选出最有利于实现政府物有所值目标的响应方案。对每一家社会资本提交的采购响应文件，分别计算其政府净成本的现值，得出每份采购响应文件对应的物有所值量值，作为评选成交社会资本的重要依据。当报价标的为单一指标时，不同社会资本采购响应文件的对比一目了然；当报价标的为非单一指标时，需要对不同社会资本采购响应文件分别计算其物有所值量值，才能对这些采购响应文件进行优劣排序。

　　（三）竞争程度高的项目，是否仍需运用对比评价功能？

　　诚然，物有所值定量评价本身并不能成就政府的物有所值目标，只有通过市场竞争才能使政府的物有所值目标达成。因而有观点认为：既然如此，只需要通过市场竞争，就能为政府的物有所值目标“保驾护航”，物有所值定量评价并无益处且费时且力。这种观点是片面的，它恰恰忽略了这样的逻辑关系——市场竞争是实现政府物有所值目标的必要条件，但并非充分条件。

　　在市场失灵情形下的所谓竞争，并无法确保物有所值目标的实现。当项目实施方案存在重大缺陷时，在信息不对称、竞争不充分以及竞争过程存在舞弊行为情形下的竞争，无法修复项目实施方案的缺陷，其竞争结果可能使政府的物有所值目标落空。过分倚赖竞争，可能让人大失所望。开展物有所值定量评价，能够识别项目实施方案是否有利于降低政府成本，判断采用PPP模式是否比政府传统投资运营模式更为经济，通过物有所值定量评价的项目已然具备实现物有所值目标的基础，再经过有效竞争使政府的物有所值目标成就。因此，在规范开展物有所值定量评价的基础上，通过有效竞争，择优选取物有所值量值最大化的社会资本，才是PPP模式决策阶段“正确的打开方式”。

　　相类似地，即便对于要求全面实施PPP模式的污水和垃圾处理项目，在项目决策和采购阶段，运用物有所值定量评价的对比评价功能，仍是必要且有益的。

　　二、考核验证功能

　　考核验证功能，是指物有所值定量评价能够为PPP项目执行、项目考核以及监督检查提供定量依据的功能。作为一种绩效考核指标，物有所值定量评价旨在指引PPP项目在执行过程中，始终朝着实现既定物有所值目标的正确轨道中规范前行。

　　（一）为什么需要进行考核验证？

　　为实现物有所值目标，需要充分挖掘全生命周期的整合潜力，这在客观上要求PPP合作周期要尽可能地覆盖项目的全生命周期，合作周期长因而成为PPP项目的基本特征。在漫长的PPP合同执行期，合同变更是必然的，这主要在于两方面的缘故：一是项目所处外部环境会不断发生变化，这些外部环境主要为宏观环境（包括法律法规、财政政策、货币政策以及产业政策环境等）和行业环境（包括行业准入、监管审批政策以及行业技术发展、行业竞争环境等）。二是风险识别具有动态特征，在PPP合同条款中，不论从项目的建设，到运营维护，再到项目移交，还是从项目的融资，到付费机制，再到担保和承诺事项，无不是对项目风险分配结果的表述和确认。项目风险分配是PPP合同签署的前提和基础，而风险识别又是风险分配的前提和基础。受外部环境不断变化以及风险识别的预测属性的影响，无法在PPP合同中对执行阶段可能面临的全部风险进行完整识别，风险识别具有动态特征，这就要求对项目风险的分配与承担应设计弹性条款和动态调整机制，以应对项目风险的变化及新增风险的出现。

　　既然在PPP合同执行过程中变更合同是一种必然，那么问题来了，合同变更有何触发条件？哪些条款或参数可作变更？变更幅度如何测定？这些问题又共同指向另一个问题——如何透过合同的变更保证政府和社会资本之间的公平，使政府在签署PPP合同时既定的物有所值量值能够持续“保值”。而欲解答这些疑惑，一种行之有效的办法，便是借助物有所值定量评价的考核验证功能。

　　（二）考核验证运用于什么环节？

　　物有所值定量评价的考核验证功能，主要运用于项目的执行阶段，也可能运用于项目采购阶段和项目移交阶段。

　　在项目的执行阶段，随着社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，政府和社会资本在项目中的利益格局可能失衡，在这种情况下，根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）的规定，项目实施机构和社会资本或项目公司可提出修订项目合同申请，待政府审核同意后执行。未履行审核程序或审核过程流于形式而作出的合同变更决定，有可能造成政府财政资金的的流失，使政府采用PPP模式既定的物有所值目标打折扣甚至破灭。因此，对项目执行阶段的合同变更事项进行审核，至关重要。为夯实审核依据，保证审核过程科学严谨，提高审核规范化程度，需要强化合同变更审核环节的量化分析工作。在项目执行阶段开展的物有所值定量评价，是政府审核合同变更中的重要依据。

　　为防止在项目执行阶段过于频繁地变更合同，政府和社会资本在项目采购环节签署的合同中通常会设计弹性条款或动态条款。为避免合同中弹性条款或动态条款设计的随意性，可模拟弹性条款或动态条款未来可能出现的不同情景，分别测算相应的物有所值量值，以检验弹性条款或动态条款是否公平合理。此外，在项目移交阶段，物有所值定量评价的考核验证功能，主要运用于项目绩效评价中，为政府是否与社会资本继续开展合作提供佐证。

　　（三）如何实现考核验证功能？

　　物有所值定量评价的考核验证功能，要通过开展物有所值量值的期后测试得以发挥和实现。物有所值量值的期后测试，是将基于测试日实际情况重新计算的物有所值量值实际值（或称为物有所值实际量值），比照于合同签署日基于PPP合同计算得出的物有所值既定值（或称为物有所值既定量值），以判断政府在PPP合同签署时预计的物有所值量值是否通过项目的执行得以实现或保持的方法。

　　开展物有所值量值的期后测试，通常有以下四个步骤：第一步是根据政府与社会资本在采购阶段正式签署的PPP合同，计算合同签署日的物有所值量值（称为物有所值既定值或既定量值），作为期后的对照基准值。第二步是确定测试日，通常以拟作出合同变更或开展中期评估、绩效评价的日期为测试日。第三步是基于测试日的实际情况计算物有所值量值的实际值，一方面根据项目已执行期间的现金流实际发生额，以及未执行期间现金流的预测值（涉及合同变更的，根据合同拟变更情况作出未执行期间现金流的预测值），折现至合同签署日，得出实际的PPP值；另一方面，当项目实际执行过程或拟作出的合同变更中，涉及合作资产范畴、合作周期等可能影响PSC值的变更事项的，应当重新确定公共部门比较值（PSC值），否则，一般无需调整PSC值；再将实际的PPP值与重新确定的PSC值进行对比，得出物有所值量值的实际值。第四步，将物有所值量值的实际值与物有所值既定值进行对比，若前者小于后者，说明项目实际执行过程或合同拟变更情况，出现物有所值量值收窄甚至物有所值目标无法成就的情形，对政府方不利，应及时予以修正。值得注意的是，不论是重新确定的PSC值，还是计算物有所值量值的实际值，均需将相关现金流统一折现至合同签署日，以构建可比基础。

　　在PPP合同中设计弹性条款或动态条款时，也可运用物有所值定量评价的考核验证功能，进行物有所值量值的模拟测试。分别计算弹性条款或动态条款触发或未触发情景下的物有所值量值，再进行对比分析。若弹性条款或动态条款触发情景下的物有所值量值显著偏离未触发情景下的结果，提示弹性条款或动态条款设计不公允。譬如，在实务中有些项目的项目产出物单价的弹性调整幅度，直接等同于项目成本的变化幅度，在通货膨胀的预期下，这种弹性条款的设计会损害政府方的利益，出现“物价上涨越快，社会资本获利空间越大”的不公平情形，而运用物有所值定量评价的考核验证功能，以弹性条款触发时物有所值量值不发生明显偏离为标准，可推导出修正后的项目产出物单价调整公式，维护合作双方的公平，促进政府物有所值目标的实现。

　　三、结论与启示

　　物有所值定量评价具有对比分析和考核验证这两大基本功能。对比分析功能主要运用于项目的决策及采购阶段，为政府在投资运营基础设施或公共服务项目的方式选择上实现最佳结果提供保障；考核验证功能主要运用于项目的执行阶段，为项目执行周期必将出现的合同变更提供指引，避免出现随意变更合同的情形，防止利用合同变更侵蚀财政资金。

　　基于物有所值定量评价的上述两大基本功能，还可派生出管理功能等辅助功能，为政府或社会资本的优化项目管理、作出科学决策提供支持。物有所值定量评价这些功能的有效发挥，有利于维护合作各方合法权益，促进PPP项目的规范有序发展。

　　因此，物有所值定量评价具有十分重要的功能。若仅凭物有所值定量评价的操作过程存在一些问题，就全盘否定物有所值定量评价这一工具本身，可能是浮躁心理和急功近利思维在作祟，这是不可取的。建议业界聚焦于如何解决物有所值定量评价过程中那些疑难问题（比如，如何构建可参照项目成本数据库，如何建立科学模型以准确量化风险承担成本，等等），防止物有所值定量评价因其结果准确性存疑而成为“鸡肋”。

　　来源：财政部PPP中心