道法自然，循道而行；问道求索，当知我心。“道”总括事物发展规律，虽万变不离其宗，但关键在于何为“道”、如何取之。而后，“道”引出“问路、引导”之意，这背后支撑的，是一种理念、一种思维，先凝心方能聚力，聚力而后远行。纵观中国历代经济变革，呈现的一个鲜明特点是，理念的优先往往比资源的优先更重要，也印证了这亘古真理。

　　PPP是一场系统性、综合性变革，需有合力方能成大器。PPP发展的中国之道，同样需要先进的、可达成共识的、可执行的观念与理论指引，逐步形成一套系统、科学、完备的方法论，沿着这路径，守得云开见月明。物有所值既是PPP的价值观，也是方法论，通过物有所值比较传统模式与PPP模式的适用性，是将经济效益和社会效益评价都包含在内的一种方法。物有所值之“道”，一在提高运作效率，追求单位投入所得产出最大化，实现“少花钱、多办事、办好事”，是PPP执行方法的改进与优化；二在获得综合效益，将评价项目好坏的指标体系从货币衡量延展至非货币衡量，从经济领域延展至政治、社会、文化、环境等各领域，更多关乎PPP发展策略的制定与执行；三在实现可持续性，将物有所值贯穿于PPP全生命周期，识别和准备阶段作为政府决策是否参与PPP模式的依据，采购阶段作为考核社会资本能力的重要指标，执行和移交阶段作为一种事后评估用以反馈和总结，形成PPP项目管理的完整闭环。物有所值已然成为国际政府采购政策的一种主流趋势，更需成为中国PPP发展中促规范、防风险的关键抓手和必然选择。本期“道PPP微论坛”邀请专家解读物有所值，相与辩驳，东西参详，品味物有所值的本质与意境。
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物有所值定性评价的理性思考

　　财政部PPP专家，厦门市大学资产评估土地房地产估价有限责任公司高级合伙人 丘开浪

　　财政部于2015年12月颁布《PPP物有所值评价指引（试行）》（以下简称：《评价指引》）以来，物有所值定性评价（以下简称：定性评价）在PPP项目的前期决策阶段发挥着一定的作用，但对定性评价不相信、不信任甚至反对的声音不绝于耳。那么，定性评价究竟存在哪些问题而使之饱受质疑？为何定性评价容易被贴上“走过场”和“拍脑袋”的标签？为何一些粗制滥造的定性评价报告得以大行其道？定性评价究竟有何功能和作用？怎样才能发挥定性评价的作用？

　　本文将围绕上述问题，从三个层面进行理性思考。首先，梳理当前定性评价存在的问题，剖析定性评价广受诟病的深层原因；其次，思考定性评价的功能定位，挖掘定性评价的核心功能；最后，从制度建设和标准完善两个角度，提出定性评价的优化建议。

　　一、刨根问底：剖析定性评价倍受质疑的深层原因

　　一些事后被证实为“伪PPP”和“假PPP”项目当初顺利通过了定性评价，这是人们质疑定性评价的导火索，由此人们开始怀疑在项目识别或准备阶段的定性评价究竟能否为科学决策提供支持。而那些并未在事后的实践中得到检验的定性评价报告，无不因其评价过程流于形式、评价方法不够科学、评价报告质量低劣，这些又是人们质疑定性评价的表层原因。那么，为何定性评价报告的质量参差不齐？为何一些粗制滥造的评价报告能凭借其低廉的炮制成本而迅速抢占市场？我们还需要纵深剖析深层次原因。从根本上看，定性评价倍受质疑的深层原因，可从机制建设、标准制定以及评价功能这三个方面进行探寻。

　　（一）机制建设方面

　　项目实施机构之所以委托第三方专业机构或专家编制项目定性评价报告，根本目的是为了获取第三方专业机构或专家的专业咨询服务。但在一些项目中，相关部门事先预设评价结论、第三方专业机构或专家缺乏专业胜任能力或未能勤勉尽责等情形的存在，使本应向第三方专业机构或专家购买“服务”的行为，扭曲为只是为了购买“可批性评价报告”本身——仅仅是因为审批流程需要一份物有所值评价报告而已。在这种情形下，需要建立健全相应的管理机制、监督机制和问责机制，对上述扭曲行为纠偏。但现实中一些不合格的定性评价报告并未在行政监管下被问责，提示着上述机制的缺位或失灵，这让一些第三方专业机构有恃无恐，催生出更多的敷衍了事式的评价报告，使“劣币驱逐良币”的现象充斥市场。

　　（二）标准制定方面

　　作为一种质化评价，定性评价的目标在于对一个项目采用PPP模式是否能节约政府方全生命周期的成本作出定性判断，而判断作为一种思维形式，其判断依据和逻辑过程具有隐性特征，如果未对分析人员的定性评价过程实施得当的控制，可能会使本应系基于扎实理论功底和丰富实践经验的专业判断大为简化，在定性分析供给竞争的涤荡下，甚至出现一些“拍脑袋”式的简单判断，加之监管机制的缺失，一些滥竽充数的定性评价得以蒙混过关，进而形成负示范效应。

　　《评价指引》对定性评价的规定具有普适性特征，不论是对于定性评价指标的规定，还是关于评分等级的划分和评价过程的组织，抑或定性评价报告的审核要求，都是原则性的规定，可操作性并不强，使一些“形式重于实质”（形式上看起来很美但内容匮乏）的评价报告得以存在，“拿来主义”和炮制文化不断蔓延。因此，制定兼具原则性和可操作性的评价标准和审核标准迫在眉睫。

　　（三）评价功能方面

　　大部分定性评价的作用，只是说明可以采用PPP模式，并无法印证采用的PPP模式能否实现政府方的物有所值目标。如果仅仅具备这项功能，定性评价的必要性将面临严峻挑战，因为在一些行业或领域，得出一个形式上通过定性评价的分数并不难，特别是在监管机制和评价标准等方面的问题得到解决之前更为容易。而当必要性不再，仅仅是因为现行审批流程规定需要定性评价报告，定性评价报告沦为一种摆设便不足为奇了，甚至出现评价人员与相关当事方合谋，扭曲评价结果。因此，我们需要深刻反思定性评价报告的核心功能。

　　二、追根溯源：探究定性评价的核心功能

　　定性评价的基本职能应该是咨询职能而非鉴证职能，咨询职能的实现应遵循过程导向而非结果导向。不应过于在意定性评价的得分，而应重点关注定性评价过程，关注定性评价的扣分项及其扣分原因。财政部门及项目实施机构对定性评价报告的利用，应从注重结果的利用转为注重过程的利用。因此，定性评价的核心功能并不在于结果端，而在于过程端。从过程端看，定性评价具备以下两项核心功能：

　　（一）发现问题功能

　　遵循过程导向，要求定性评价着重反映分析过程，呈现判断逻辑，侧重对扣分项目及其扣分原因的关注和剖析，识别项目实施方案中不利于甚至有悖于物有所值目标的条款或安排，回答“为什么扣分”，使定性评价具备发现问题的功能。为此，需要开展以下两个步骤的工作：一是开展尽职调查工作，围绕评价指标，全面、细致地掌握项目情况及其所处环境；二是将尽职调查掌握的情况与评分标准及规范要求进行对照，找出差距或不足。值得注意的是，因评价指标一般具有综合性和全面性的特征，在不同领域、不同行业、不同项目之间，不同指标的同一分值对物有所值目标的影响程度可能不同，甚至差异巨大。譬如，对比绩效导向指标与可融资性指标，当扣减同一绝对分值时，前者对实现物有所值目标的破坏程度可能大于后者。

　　（二）解决问题功能

　　定性评价中发现的问题一般可分为外部环境的问题、项目客观问题以及项目主观问题。外部环境问题，是指项目所处的外部环境不利于项目物有所值目标的实现，且无法透过完善项目实施方案得以解决的问题，比如，政府机构能力方面的问题。项目客观问题，是指来源于项目本身但并非人为设计的问题，比如，存量基础设施项目存在的全生命周期整合程度较弱的问题，并非项目实施方案中人为设计的结果，而系项目固有弊端，难以通过修正项目实施方案进行管控。项目主观问题，是指项目实施方案中人为设置的交易条件所隐含的问题，这些问题往往能够找到解决之道。

　　外部环境问题和项目客观问题的存在，理应成为那些定性评价无法获得通过的主要原因，定性评价本身对此也无能为力。但对于定性评价中发现的项目主观问题，可以也应当找到解决办法或优化措施，以消除或降低项目主观问题对物有所值目标的不利影响。比如，一些项目的风险分配方案未能很好地遵循风险分配中的最优化风险分配原则和可承担性原则，误以为尽量将更多的风险转移给社会资本有利于物有所值目标的成就，方案没有契合社会资本的优势，而将社会资本难以驾驭的风险转移给社会资本，迫使社会资本“用脚投票”——通过获取更高的收益来覆盖其风险承担成本。因此，在定性评价中，对发现的项目主观问题提出专业的解决建议，是定性评价应当追求的高级功能，这才能进一步彰显定性评价这一咨询服务的价值与作用。

　　三、日臻完善：提出定性评价的优化建议

　　定性评价倍受质疑的深层原因的剖析，为定性评价的优化指明了方向，而以过程为导向的定性评价核心功能的认知，为我们优化定性评价提供了注解。定性评价的发现问题功能和解决问题功能的实现，需要以丰富和完善评价标准为基础，以建立健全监管制度为保障，而评价标准完善和监管制度建设正是治愈当前定性评价顽疾的两味对症药。

　　（一）完善评价标准

　　丰富和完善定性评价标准，可着眼于评价标准的细化、量化、变化和优化等“四化”。

　　1.细化。细化是指对定性评价指标、评分标准、审核标准进行分解和细化，提高定性评价的可操作性，避免定性评价流于形式，避免评价指标的冲突与重复。在定性评价指标的细化方面，中国资产评估协会于2016年10月发布的《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》（中评协〔2016〕38号）提出了可资借鉴的思路，其对《评价指引》中的六项基本评价指标进行了细化，派生出相应的子指标，具体如下表。

　　表1 物有所值定性评价子指标

　　2.量化。量化是指对一些定性评价指标的判断和分析，需要在定量分析的基础上进行，以夯实其判断依据，降低人为因素的干扰。比如，一些项目实施方案的调价公式中，将运营期政府方应支付的运营补贴单价调整幅度，直接等同于项目公司成本变化幅度，在通货膨胀预期下，该调价公式的设置显然对政府方不利，为财政资金的流失埋下了伏笔，因此，定性评价中应当对这种不公平的运营补贴调价公式，在量化测算基础上提出修改建议（比如，对运营补贴单价计算公式通过增加一项系数进行修正），否则这样的项目即便在分值上通过了定性评价，物有所值目标也必将落空。定性指标的定量化，能增强判断依据，提高评价公信力。

　　3.变化。变化是指定性评价标准并非一成不变，应根据行业属性和项目类别，拟定分类评价标准，提高定性分析的适应性。在定性评价指标的设置和评价分值的分配上，新建项目与存量项目不同，可用性付费项目与使用量付费项目不同，不同行业也存在显著差异，不存在评价指标的“万能钥匙”。比如，使用量付费项目的绩效指标可完全遵照结果导向的标准进行设置，但可用性付费项目仍应加强建造成本的监控与审核，将过程导向做实，方能结出物有所值之果。再比如，对于已全面实施PPP模式的新建污水、垃圾处理项目，可对关于市场竞争程度的评价指标进行弱化，仅需关注项目在招标条件上是否存在“量身定做”等情形。

　　4.优化。优化是指对定性评价指标、分值分布、评价流程等方面进行完善，使定性评价过程反映价值规律。PPP项目物有所值的起源，在于政府与社会资本之间形成的协同效应。定性评价过程应持续紧盯项目能否利用社会资本的管理经验和技术优势为全生命周期成本“节流”，并关注项目实施方案中的风险分配和绩效考核条款能否使社会资本的“节流”管理由被动鞭策转为主动作为。定性分析的持续优化融于评价指标的细化、量化和变化工作之中，而评价指标的细化、量化和变化也是定性分析优化的目标和成果。

　　（二）健全监管制度

　　1.事前加强规范和引导。在简政放权背景下，不宜对从事定性评价的第三方机构和专家进行资格准入，事前监管主要通过制定评价标准、加强培训和引导等工作进行展开，一方面使评价人员有章可循，降低评价盲从性，另一方面提升评人员的专业胜任能力，为定性评价核心功能的发挥奠定技术基础。

　　2.事中注重监控与审核。对定性评价报告进行审核，是事中监管制度的重点内容。根据《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）的规定，第三方机构和专家应当对其编制的定性评价报告内容负责，各级财政部门应当对定性评价报告进行审核。在这一环节，建议完善分类审核机制，根据行业和投资规模的不同，分别按备案制或核准制对定性评价报告进行分类监管，使第三方专业机构从事定性评价“宽进严出”，而且还需要理顺专家与第三方机构之间的关系。为明确定性评价报告编制方的权责，加强编制方的风险意识，建议明确：（1）财政部门可依法委托第三方专业机构编制定性评价报告；（2）第三方专业机构是否需要利用专家的工作，由第三方专业机构自行决定，第三方专业机构对其利用专家工作的结果负责；（3）财政部门会同同级行业主管部门共同对物有所值评价报告进行审核过程中，可聘请专家提供专业审核意见。

　　3.事后强化检查与问责。将定性评价过程和结果进行公开，是强化事后监管的基础，但仅有公开是不够的，还需要在信息公开基础上实施随机抽查和专项检查，建立健全倒查机制，以抑制定性评价弹性，倒逼“可批性评价”的自我救赎。

　　四、结论与启示

　　对于定性评价过程中存在的问题，我们不能由此得出定性评价“无用论”的结论——不能因为方法和工具运用中存在的问题，就全盘否定方法和工具本身。从定性评价这一工具本身看，定性评价凭借其周期短、成本低的优势，能够在项目识别或准备阶段快速发现初步实施方案中的不足之处，为项目实施机构及时纠错纠偏赢得时间。

　　当然，对于定性评价过程中存在的问题，我们更不能任其发展。为防止国有资产和财政资金的流失，PPP项目的前期决策决不能让草率行为和浮躁心理横行，对于定性评价中存在的“走过场”和“拍脑袋”等问题，应当通过完善评价标准和强化全程监管，挖掘定性评价的核心功能等途径进行解决。作为一种具有弹性的或然判断，定性评价结果本身顶多说明项目采用PPP模式存在物有所值的可能，为了使“可能”进化为“必然”，需要将结果导向的惯性思维向过程导向的决策思路转变，发掘定性评价在发现问题和解决问题中的核心功能，这些核心功能的实现才能为定性评价“正名”，否则，定性评价带有弹性的或然判断结果本身，将完全被物有所值定量评价在决策阶段的功能所替代。

　　而定性评价核心功能的发挥，不仅需要逐步完善评价标准，通过对评价标准进行细化、量化、变化和不断优化，使定性评价遵循价值规律，降低人为干扰因素，抑制评价弹性，而且还要加强全过程监管，使流于形式和质量低劣的定性评价报告无所遁形。因此，从制度建设和标准完善两个角度对定性评价进行优化，是使定性评价工作“物有所值”的必由之路。

链接：
财政部《PPP物有所值评价指引（试行)》
评论：PPP剪掉两评不靠谱

　　来源：财政部PPP中心