道法自然，循道而行；问道求索，当知我心。“道”总括事物发展规律，虽万变不离其宗，但关键在于何为“道”、如何取之。而后，“道”引出“问路、引导”之意，这背后支撑的，是一种理念、一种思维，先凝心方能聚力，聚力而后远行。纵观中国历代经济变革，呈现的一个鲜明特点是，理念的优先往往比资源的优先更重要，也印证了这亘古真理。

　　PPP是一场系统性、综合性变革，需有合力方能成大器。PPP发展的中国之道，同样需要先进的、可达成共识的、可执行的观念与理论指引，逐步形成一套系统、科学、完备的方法论，沿着这路径，守得云开见月明。物有所值既是PPP的价值观，也是方法论，通过物有所值比较传统模式与PPP模式的适用性，是将经济效益和社会效益评价都包含在内的一种方法。物有所值之“道”，一在提高运作效率，追求单位投入所得产出最大化，实现“少花钱、多办事、办好事”，是PPP执行方法的改进与优化；二在获得综合效益，将评价项目好坏的指标体系从货币衡量延展至非货币衡量，从经济领域延展至政治、社会、文化、环境等各领域，更多关乎PPP发展策略的制定与执行；三在实现可持续性，将物有所值贯穿于PPP全生命周期，识别和准备阶段作为政府决策是否参与PPP模式的依据，采购阶段作为考核社会资本能力的重要指标，执行和移交阶段作为一种事后评估用以反馈和总结，形成PPP项目管理的完整闭环。物有所值已然成为国际政府采购政策的一种主流趋势，更需成为中国PPP发展中促规范、防风险的关键抓手和必然选择。本期“道PPP微论坛”邀请专家解读物有所值，相与辩驳，东西参详，品味物有所值的本质与意境。
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链接：
财政部《PPP物有所值评价指引（试行)》
评论：PPP剪掉两评不靠谱

物有所值评价形式化可抑制吗？


　　财政部PPP专家，北京国家会计学院教授 崔志娟

　　自2014年中国政府启动新一轮政府和社会资本合作（亦称PPP）以来，截至2017年7月31日，在全国PPP综合信息平台项目库的入库项目量已达13599个，入库项目金额164 826.84亿元。物有所值评价作为PPP项目入库的基本条件，入库项目是否物有所值？作为PPP项目选择的评价工具，物有所值形式化问题一直存在争议和诟病。

　　为何物有所值评价具有不可替代性？

　　众所周知，PPP在全球并没有统一的定义，PPP作为公共基础设施和公共服务提供的方式之一，填补了传统政府采购和私有化的空白。很长一段时间内，不论中国还是国际上其他国家，都将公共服务的提供视作为政府部门的职责，因而，PPP项目会包括一些很少或不涉及资本性支出的合作项目，如管理合同和委托经营。这种传统的政府采购项目，政府承担着建造风险，这种建造风险带来的工期延误会造成项目的交付时间延迟、预算支出加大等问题。若通过PPP方式，将这种风险转嫁给社会资本方，让社会资本承担设计成本、建设成本所带来的超支风险，这能够增加政府部门的物有所值（VfM）。当然，设计风险和建造风险的风险转移并不是PPP唯一需要解决的问题，PPP通过社会资本方承担融资责任、建造运营责任等，可以实现全生命周期供应链价值。PPP的关键是一项长期合同和绩效考核支付方式，严格的绩效考核制度不仅应用在政府付费项目上，还应用在使用者付费项目上。这种政府和社会资本的合作方式，依然由政府承担项目风险责任。

　　虽然说建造风险等风险转移可以增加物有所值，但社会资本相比于政府部门来讲，其在公共基础设施项目上投资会有更高的融资成本，因为社会资本的贷款成本和投资回报会超过公共部门融资的债务成本。这种高资本成本的补偿只有通过社会资本在成本和风险管理方面的更高效率来平衡，社会资本是否具备相关能力，PPP项目能否实现物有所值，需要通过物有所值进行评价。

　　财金[2015]167号《物有所值评价指引（试行）》所称物有所值（Value for Money， VfM）评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。英国PFI的经验表明：风险转移、合同的长期性（包括全生命周期成本核算）、产出说明、 竞争性、 绩效指标和激励、社会资本的管理技能是影响物有所值的六个方面因素，其中，竞争性和风险转移是最重要的风险因素。物有所值评价有助于通过竞争性实现PPP项目的采购对价，有助于通过风险转移发挥社会资本的优势。

　　物有所值评价为何一评就过？

　　在采用传统政府投资模式和采用PPP模式的比较中，通常对传统采购模式下采购项目是进行完全假设的，在定量评价中若想通过物有所值，通常可以采用改变风险量化值和贴现率的方式。若采用改变风险量化值的方法，取决于项目转移给社会资本方的风险，因为在PPP和PSC比较中，影响比较结果的风险因素是可转移风险值。采用改变贴现率的方法调整物有所值评价结果也很容易实现，贴现率的微小变化可能会对结果造成很大影响，对于货币时间价值来讲，并没有统一的标准来计量，贴现率的调整成为物有所值定量评价结果调整的手段。这些定量评价指标值的选择性影响定量评价的结果。于是，定性评价应当就定量评价中无法量化的指标进行定性评价，以提高物有所值评价的科学性。

　　但实践中可以看到，物有所值的定性评价有些流于形式。定性评价是否流于形式，主要取决于定性评价的主观认识、客观指标设定和专家组构成三个方面。

　　首先，为弥补财政资金不足的压力，政府部门很重视PPP的融资功能，地方政府将PPP项目作为基础设施投资的重要手段，由于目前的物有所值评价只要求做项目采购阶段的物有所值预测，因此，物有所值的评价报告会通过客观指标的设定使其流于形式。

　　其次，在物有所值定性评价指标设定上，根据财金[2015]167号《物有所值评价指引（试行）》中规定，物有所值的定性评价指标分为基本指标和补充指标，其中基本指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项，基本指标占比为80分，补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。补充指标占比为20分，定性评价综合分值超过60分即为通过。政府部门进行PPP模式选择时，通常至少需要对PPP项目的选择方式进行物有所值定性评价。PPP项目物有所值评价是否能够通过，主要看其分值是否能够超过60分，该分值大小主要却决于指标的评价依据、指标权重以及补充指标的选择。从影响物有所值定性指标结果的三个因素来看，一是项目定性指标评分缺乏评价依据。在物有所值评价报告中，存在对项目指标的认识和项目指标具体化设定不足的缺陷，如对项目指标认识上，有评价报告中将项目可融资性与融资风险相混淆，并没有对项目本身是否具备对金融机构融资的吸引力进行表述，而是将项目不能获得金融机构的融资视作为一项融资风险，将项目的可融资性与社会资本的融资能力相混淆。对于项目定性指标的具体化设定方面存在严重不足，可以从物有所值评价报告的模板化窥见一斑，如许多报告中的风险分配提到征用和公有化的政治风险问题，公有化是从产权角度来讲的，对于政府和社会资本合作的PPP项目来讲，基于中国国情，社会资本方不仅可以是民营企业，还可以是国有企业，允许国有企业参与PPP项目情况下，将公有化作为PPP项目的政治风险显然没有考虑中国国情，此外，这些指标的设定也缺乏对不同区域、不同项目的考虑，也未对项目定性指标进行有效表述，如对政府机构能力指标，政府的机构能力与政府部门对PPP认识、政府部门的组织机构设定、政府部门操作PPP人员的能力等都相关，但物有所值定性评价报告中并未能有效刻画出地方政府在操作具体项目上其能力状况。对于缺乏评价依据的指标进行评分显然会造成评分成为空中楼阁。二是指标权重的设定。指标权重设定的主观性可以作为定性评价调整分值的“合理性”方法，调低项目不利指标的权重，如对于回报风险较高的项目可融资性设定为较低的权重，则可以降低该不利指标的评分值，提高整个项目定性指标的综合评分值。三是补充指标的选择，项目的哪些特征未涵盖在基本指标评价中，如何选择补充指标，这是目前物有所值定性评价分值影响的又一个因素，将有利于调高定性评价分值指标引入，可以影响到定性评价的分值结果，如将污水处理项目等较为成熟的项目引入全生命周期财务测算的准确性指标。

　　最后，物有所值评价的专家组构成，虽然财金[2015]167号规定了物有所值评价的专家组构成，即评价专家组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等，但实际评价时如何选择评审专家也是影响定性评审结果的重要因素，如PPP的行业特征性，在物有所值评价专家组的构成中若没有行业专家，可能会影响到项目风险识别与分配，因为行业专家对于项目实施的关键点最为清楚。

　　如何发挥物有所值评价的功效？

　　定性评价虽然具有一定主观性的先天不足，但定性评价采取专家集体评议、分别打分的方法，能够有效发挥专家的智力作用。避免物有所值评价的形式化，要从以下方面着手：（1）将物有所值的定性评价与定量评价无缝对接。在物有所值定量评价缺乏数据支撑的情况下，物有所值评价主要依赖于定性评价，在物有所值评价已经进行三年的基础上，积累了行业的基础数据，这种情况下，可以加大定性评价和定量评价的融合。但物有所值的定量评价并不是完美的，由于定量评价主要是一种财务评价方法，需要基于指标的可量化，但项目还存在一些不可量化的风险指标、公众可以提前享用公共服务的非财务指标等，对非财务指标、不可量化指标进行定性评价，可以弥补定量评价的不足。因而，在定性评价指标设定时，需要结合定量方法评价，确定需要进行定性评价的非财务指标、不可量化指标等。（2）对物有所值进行阶段性评价。目前，物有所值只是一个是否选择社会资本方的预测评价，并未对选定社会资本方以及项目执行期的物有所值进行评价。实现物有所值最关键的要素是竞争性和风险转移。竞争性主要体现在可以通过竞标者竞价来选定社会资本方，降低政府PPP项目的支出，增加政府的物有所值。但选定的社会资本方是否能够实现物有所值，还是需要通过项目执行的物有所值评价。（3）将PPP项目的政府部门财政支出纳入部门绩效考核和财政资金绩效考核，这样可以避免政府将PPP项目仅作为融资工具，不考虑经济效益问题。（4）项目定性评价指标设定的具体化。对项目的描述不应该是来自于可研报告的项目描述，而应该根据物有所值评价的要求，针对项目的区域性、行业性、特殊性、政府部门的操作人员等进行描述，以便根据项目情况分析项目定性评价指标的具体评分依据、指标权重的设定、补充指标的选择等事项，避免物有所值评价报告模板化。（5）强化物有所值评价的专家评审意见。物有所值定性评价主要依靠专家的专长，体现的是专业的人发挥专业的能力，专家评审意见不仅给出评分分值，还需要给出相关的专业评审建议。

　　综上，为优化政府资源配置效率，提升国家治理能力现代化水平，加大PPP项目物有所值的评价效果，避免物有所值评价流于形式，是推行PPP工作、提升PPP效率和效果的基础。在公共基础设施和公共服务投资中，发挥政府投资、PPP模式投资和企业独立投资的作用，通过物有所值评价，实现PPP模式填补政府投资与企业私有化投资的不足。

　　来源：财政部PPP中心