道法自然，循道而行；问道求索，当知我心。“道”总括事物发展规律，虽万变不离其宗，但关键在于何为“道”、如何取之。而后，“道”引出“问路、引导”之意，这背后支撑的，是一种理念、一种思维，先凝心方能聚力，聚力而后远行。纵观中国历代经济变革，呈现的一个鲜明特点是，理念的优先往往比资源的优先更重要，也印证了这亘古真理。

　　PPP是一场系统性、综合性变革，需有合力方能成大器。PPP发展的中国之道，同样需要先进的、可达成共识的、可执行的观念与理论指引，逐步形成一套系统、科学、完备的方法论，沿着这路径，守得云开见月明。物有所值既是PPP的价值观，也是方法论，通过物有所值比较传统模式与PPP模式的适用性，是将经济效益和社会效益评价都包含在内的一种方法。物有所值之“道”，一在提高运作效率，追求单位投入所得产出最大化，实现“少花钱、多办事、办好事”，是PPP执行方法的改进与优化；二在获得综合效益，将评价项目好坏的指标体系从货币衡量延展至非货币衡量，从经济领域延展至政治、社会、文化、环境等各领域，更多关乎PPP发展策略的制定与执行；三在实现可持续性，将物有所值贯穿于PPP全生命周期，识别和准备阶段作为政府决策是否参与PPP模式的依据，采购阶段作为考核社会资本能力的重要指标，执行和移交阶段作为一种事后评估用以反馈和总结，形成PPP项目管理的完整闭环。物有所值已然成为国际政府采购政策的一种主流趋势，更需成为中国PPP发展中促规范、防风险的关键抓手和必然选择。本期“道PPP微论坛”邀请专家解读物有所值，相与辩驳，东西参详，品味物有所值的本质与意境。
~~~~~~~~~~~~~~~
 

物有所值定性评价的现状及完善策略
南京韵道投资管理有限公司PPP咨询法律顾问
管超

　　物有所值（value for money, VFM），是PPP项目的核心理念。一个项目是否要做，是由可行性研究决定的，但一个项目是否采用PPP模式，是由物有所值评价决定的。政府方开展物有所值评价工作，是评估采用PPP模式提供公共产品和服务相较于传统的政府采购模式更加物有所值，更加具备必要性。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）中提出，“除传统的项目评估论证外，还要积极借鉴物有所值（VFM）评价理念和方法”；《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）强调，在项目论证过程中，财政部门应当对PPP模式进行物有所值评价。

　　一、物有所值定性评价的定义

　　2015年12月18日，财政部发布《关于印发<PPP物有所值评价指引（试行）>的通知》(财金[2015]167号，以下简称167号文),给我国目前所有PPP项目的物有所值工作开展提供了参考。根据167号文件的规定，学界一般认为，物有所值定性评价是用来评价和判断是否能够通过采用PPP模式进行项目全生命周期的管理和运营，从项目的产品或服务中获得最大收益的一种评价方法。定性评价除价格评价以外，对产品或服务质量、数量、公益性、资源利用效率、目标实现程度、时效性、合同执行和管理的便捷性、可融资性、风险识别和分配、长期运营效果等因素都要综合评价。通过评价，有利于促进资源利用最大化，更好地实现基础设施项目建设运营的经济性、效率及效果。

　　二、物有所值定性评价现状分析

　　（一）我国现有定性评价模型

　　目前，大多数咨询机构和政府部门开展物有所值定性评价工作，都以财政部167号文的规定为指引。但是，财政部也强调167号文是试行文件，“由于实践中缺乏充足的数据积累，目前难以形成成熟的计量模型。”

　　按照167号的规定，我国当前物有所值定性评价的六个指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。另外还包括补充评价指标：项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。167号文规定六项主要的指标占总权重的80%；补充指标所占权重为20%。指引将评价标准分为5个等级并赋予相应分数段，要求项目本级财政部门或PPP中心会同行业主管部门对每项指标制定清晰明确的评分标准。同时指引还规定了专家组构成人员专业类别：包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。

　　表1 物有所值评价专家组综合打分表

　　（二）现有定性评价操作问题和难点分析

　　1.定性评价中风险识别和分配难以量化

　　风险本身具有不确定性，难以预测，财政部PPP合同指南对PPP项目风险分配提供了一套原则，也列举了一些主要的风险因子。在实践中，政府方和咨询机构将针对具体项目的实际情况设计一套风险识别和分配体系。在上表中，风险识别和分配占20%的权重，但这也是一个估值，没有经过周密的数理统计和逻辑测算。因为风险的不确定性将带来的PPP项目在建设期、运维期、移交期所带来的成本支出难以预计。比如不可抗力风险、政策调整变化风险等。风险所带来的成本变化取决于风险发生的几率和造成的损失。这在目前是难以明确下来的，因为，其一，对风险的分担主体存在争议。PPP合同指南对土地获取、项目审批等风险承担主体也没有明确，同样在实际操作中，对于利率变化风险、建设风险、合作风险等也难以确定承担主体。而风险识别和分配的打分依据在于是否已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。因此，风险难以明确承担主体是物有所值定性评价的难题之一。其二，风险识别和分配缺乏数据体系的支撑。我国虽然在上个世纪90年代已经开始学习西方，探索实践PPP模式，但直到2010年以后才陆续有正式的PPP政策、法律文件出台，对我国的PPP项目进行系统的梳理和规范。因此，由于技术和观念的滞后以及实践时间较短，导致我们还没有建立一套风险数据体系作为支撑来计算风险概率和风险成本。即便将来我们建立了一套完整的风险数据体系，各个地区、各个项目的实际情况不同，也不能保证这套体系完全适用。所以，即便有数据体系支撑，也需要发挥政府和咨询机构在评估风险时的主观能动性，对各个项目进行主观假设。但正是由于风险评估的假设性，可能导致风险成本难以客观准确。

　　2.成本的估计困难

　　除了上文所述的风险识别和分配难以量化外，对其他定性评价指标所产生的成本估计也十分困难。PPP 模式下的成本基本是由税费负担、运营成本、监督成本、市场化下的新风险等几个方面构成。运营成本与税负相对容易进行计量，而监督成本与新风险相对就没有那么容易进行准确的量化。就政府的监督成本而言，成本的高低与政府部门内部效率的高低、各级政府相互配合程度的大小有着紧密的关联，仅以上列举的这两项就已经很难进行精确量化。这种情况应该是在评估成本时所要考虑的，但是对于这种成本的估计相当困难。

　　3.现有指标体系也不完善

　　由于PPP项目主要是应用到社会公共服务和产品的建设上，所以及时地了解公众对PPP项目的需求也十分必要。在现有物有所值定性评价指标中加入公众需求、社会贡献能力等指标也是必要的。如果我们在进行PPP项目论证的过程中不去了解公众的需求，不去了解该项目是否真的有益于公众、达到与自然和谐发展还是追逐利益的短视行为，那么我们就不能辩认出这个项目是真PPP项目还是伪PPP项目，就不能保证项目的未来健康可持续运营。

　　三、优化定性评价的政策建议

　　1.现有主要定性评价指标丰富内涵

　　依据167号文的规定，定性评价应从项目特性（是否适合PPP—能否被监管、项目全生命周期整合程度）、市场条件（社会资本的参与能力、可融资性、潜在竞争程度）和政府能力（政府机构能力、运作PPP项目的能力、财政承受能力）、风险识别和分配、绩效导向与鼓励创新等六个方面进行。

　　表2 物有所值定性指标评价体系

　　物有所值评价体系的发展与推广是需要一个过程的，在更多规范性条例颁布出台之前，应该要循序渐进。例如风险调整的部分，在实践当中由于经验与历史数据的缺乏显得不那么具有可操作性，那么在现阶段我们可以暂时简化一下风险计算的过程。笔者认为可以运用比率的方法，根据以往项目建设的费用，估计一个合适的风险比率计算风险调整数。就长远的发展来看，还要收集新建项目的数据，完善风险数据体系，更好地发展物有所值评价体系。

　　3.引入公众满意度、社会福利等定性评价指标

　　正如前文所述，应该将社会福利与公众满意度这两部分纳入其中。目前没有将它们纳入定性评价指标，一部分原因就是在物有所值的评价过程中没有与之对应的评价方法。在未来的物有所值定性评价中，应当考虑这一问题。对社会福利和公众满意度，不宜单单由专家评审，可以尝试采用问卷调查、电话访问的形式，抽取项目区域内的一定比例的公众进行调查访问，了解公众的态度，在实践的过程中探索出解决方案。

　　4.建立完善监督管理机制

　　建立事后监督机制是非常必要的。就PPP 模式下的建设项目而言，一定要建立健全事后的监督机制，并与政府绩效考核相挂钩。在物有所值定性评价工作中，评价小组应当对政府方或咨询机构提供的绩效考核方案进行系统的分析论证。在定性评价中对实施方案中的绩效考核方案进行评估，重点是看该绩效考核方案是否分为建设期绩效考核和运营期绩效考核，建设期绩效考核的评分内容和奖惩机制是否可行，未达到可用性标准时如何解决；运营期绩效考核是否贴合项目实际，根据项目实际情况制定，评分内容和奖惩机制是否可行，是否起到保证政府方监督监管项目公司的作用。

　　综上所述，财政部推出物有所值评价指引意义重大。通过物有所值来判断公共服务类项目是否采用PPP模式时，政府首先必须通过多目标的定性分析，判断PPP模式是否比传统的政府采购模式更加物有所值。但物有所值定性评价的实际操作中也存在风险识别和分配难以量化、项目成本和效益难以明确、定性评价指标内涵尚未丰富、定性评价指标尚待完备等问题。要解决这些问题，可以通过重新整理定性评价指标内涵，简化风险计算过程，引入社会福利、公众满意度等新型指标，建立完善以绩效考核为核心的监督管理机制等方法来完成。因此，健全PPP项目物有所值定性评价体系，发挥物有所值在PPP项目前期评价决策作用，以提高PPP模式应用效率，是未来开展PPP项目的核心工作和重要研究课题。


链接：
财政部《PPP物有所值评价指引（试行)》
评论：PPP剪掉两评不靠谱

　　来源：财政部PPP中心