PPP将各参与主体聚集于一处，若要齐心协力共谋一事，处理主体之间的利益羁绊便成为关键。一碗水端平方能服众，构建四平八稳的基石，让如水般无孔不入的利益置于“碗”中不偏不倚是关键，也是学问，公平合理的绩效考核则会成为筑建基石的“神助攻”。绩效考核之于PPP模式，有统揽全局协调各方之功，是正确处理政府与市场关系，平衡顶层设计与基层推进，实现政策制定者、市场参与者和社会受益者“共商、共建、共享”利益格局的核心；之于PPP项目，有落实产出保证品质之德，将“务虚合约”转化为“务实合作”，是成就功能导向、效率导向、结果导向和利益导向的关键。

　　绩效考核的魅力在于，因项目特点而变化多样，因发展需求而深入升华。而其难点在于：一是考核指标设计要事无巨细，必须要设计者把握项目精髓，预测发展中的不确定性，灵活适应项目需求；二是考核体系搭建要公平公正，绩效考核结果应正确反映各方承担风险，与应得匹配，在各利益相关方的斡旋中进退有度、游刃有余；三是考核过程要公开透明，各方成绩单大方公开，而不是通过相关方的“默契”为项目运作蒙上说不清、道不明的阴霾；四是考核结果要经得起实践检验，通过PPP模式让公共产品和服务实现提质增效，走进千家万户。本期“道PPP微论坛”诚邀各方专家纵谈“PPP绩效管理”，通过笔尖表达心声，通过舆论汇聚力量，让绩效考核真正成为PPP的点睛之笔。

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　　制度、行为与结果：进一步提升PPP项目绩效的路径探索

　　财政部PPP专家，东南大学PPP国际研究中心  袁竞峰
　　东南大学PPP法律研究中心  徐    伟
　　财政部PPP专家，北京明树数据科技有限公司   肖光睿

　　一、PPP项目绩效的基本原理

　　绩效管理源于企业管理，对于绩效的观点主要分为三类：结果论、行为论和行为结果论。

　　结果论：绩效是结果，可以定义为“在特定时间范围，在特定工作职能或活动上生产出的结果记录”，以结果为核心的绩效观点，是从顾客的角度出发的，可以将个人的努力与组织的目标联系在一起。与绩效结果的相关概念有：职责（Accountabilities）、关键结果领域（Key Result Areas）、结果（Results）、责任、任务及事务（Duties, Tasks andActivities）、目的和目标（Objectives, Goals or Targets）、生产量（Outputs）、关键成功因素（Critical Success Factors）等等。不同的绩效结果界定，可用来表示不同类型或水平工作的要求

　　行为论：绩效被定义为一套与组织或组织单位的目标相互关联的行为，而组织或组织单位则构成了个人工作的环境。不过，尽管绩效是行为，但并非所有的行为都是绩效，只有那些有助于组织目标实现的行为才能称为绩效，之所以不以任务完成或目标达成等结果作为绩效，主要有以下二方面的原因：首先，许多工作结果并非必然是由员工的工作带来的，可能有其他与个人所做工作无关的促进因素带来了这些结果；其次，员工完成工作的机会并不是平等的，而且并不是在工作中做的一切事情都必须与任务相关；过度关注结果将使人忽视重要的过程和人际因素，使员工误解组织要求。

　　行为结果论：绩效既包括工作结果，也应包括工作行为。绩效管理的最终目的就是提高员工有利于组织目标实现的增值产出，如果只开花不结果，尽管员工在其工作岗位上积极努力，但由于种种原因，没有完成其岗位工作目标，就难以对组织做出应有的贡献；但是，从绩效管理的角度来看，不仅要看员工有没有完成工作目标，而且还要看其工作目标是如何实现的。因此，绩效是结果与行为的综合体，认为两方面都不应有所偏颇，行为是达到绩效结果的条件，即绩效指行为和结果。行为由从事工作的人表现出来，将工作任务付诸实施，行为不仅仅是结果的工具，行为本身也是结果，是为完成工作任务所付出的脑力和体力的结果，并且能与结果分开进行判断。

　　由于PPP项目是介于政府和社会资本之间的复合体，PPP项目的绩效必须综合考虑双方的绩效。绩效理念最初源于企业管理，20世纪初最早由美国引入政府部门。1928年成立于美国的全国市政标准委员会在政府部门绩效测量的操作与方法层面进行了积极的实践性探索；而1938年克拉伦斯·E·里德利和赫伯特·西蒙的经典著作《市政活动的测量》，则为政府部门绩效评估提供巨大的理论动力与指导。

　　真正促使政府绩效管理在各国广泛兴起的，是20世纪80年代初欧美国家掀起的、以提高公共绩效为核心取向的新公共管理运动。在新公共管理运动中，绩效评估作为一种克服官僚主义、改进公共部门绩效的有效管理工具，在英、美等国得到了持久、广泛、成熟的理念推行与技术应用，并日益实现了自身的普及化、规范化和技术化。英国财政部于1989出台的《中央政府产出与绩效评价技术指南》和美国政府于1993年颁布的《政府绩效与结果法案》，标志着公共部门绩效评估走上了法制化的轨道，这一时期公共部门绩效管理的另一个发展特征是，绩效评价的重点从经济和效率转向了效益和顾客满意程度等方面，政府的服务质量被提到了十分重要的地位。因此，政府部门绩效管理体系构成上逐渐形成了一整套多种管理工具融合与共同作用的管理方法；另一方面，其更加融合和体现了现代民主对公平、服务、责任与回应性等价值理性的关注。政府部门绩效管理是由许多要素和环节构成的体系，合理到位的公共部门绩效管理应分层次地进行，即微观的层次是对政府部门公职人员个体的绩效管理，第二个层面应当是对团队或群体的绩效活动加以管理，第三个层面是作为整个部门的组织绩效管理，从而构建一整套完整的管理制度。

　　政府部门的绩效管理源于企业的绩效管理但又有所区别，企业的绩效管理以促进企业的效益和效率为目标，重在产品的生产，而政府部门的绩效管理以提高政府部门的管理和服务水平为目标，重在强调公正和公平，并也将效率作为一个重要的考察指标。对于PPP项目而言，在绩效管理的过程中不仅应当对项目产出给以足够的重视，也应当充分考虑提供产品和服务时的公正与公平，并有效结合双方的优势，促进公共产品的供给水平，满足社会公众对数量和质量的双重要求。因此，PPP项目的绩效必然是行为与结果相结合的产物。同时，PPP项目作为公共管理的产物，也必然与相应的宏观制度与微观制度相结合，管理体系的构建对PPP项目绩效有重要的影响。

　　二、PPP项目绩效管理体系构建

　　（一）PPP项目绩效管理的基本架构

　　根据上述的讨论，PPP项目绩效应当是制度、结果与行为的统一。PPP模式是公共经济与私营经济的集合体，其绩效不可从一两个方面表达出来，VFM追求经济性、效率和效能，这是与新公共管理理论中对政府或公共部门绩效管理的要求相符合的；PPP项目的产品作为准公共产品必然应满足社会福利性，但同时也应考虑社会资本在其中的贡献，双方之间的伙伴关系与共同协作关系同样也是新公共服务的重要内容；PPP项目中的诸多利益相关者对PPP项目取得成功至关重要，充分权衡各方的利益以促进PPP项目的产出是PPP项目绩效管理中的重要课题。

　　一般的绩效管理包括了绩效规划、绩效评价、绩效反馈、绩效改进和绩效激励五个环节。PPP项目的绩效是多方面因素的综合体，因而PPP项目的绩效管理需要集成多个环节。如图1所示，设计出了PPP项目的绩效管理流程，该流程从利益相关者的需求出发，以实现PPP项目利益相关者的核心价值为目标，通过绩效目标设定和绩效评价，寻找到PPP项目绩效薄弱环节，从而制定出绩效改进的区域和方向，通过调节公共部门、私营部门和社会公众的满意度均衡完成PPP项目的绩效激励，整个流程以促进PPP项目绩效提升为目标。

　　值得注意的是，PPP项目绩效的评价强调对项目中制度、行为与结果的评估，而非政府对项目公司绩效的评估。项目公司的绩效侧重项目公司自身的建设与能力表现，与项目的绩效相比范围有所缩小。

　　图1  PPP项目绩效管理流程设计

　　（二） PPP项目关键绩效指标辨析

　　关键绩效指标方法（Key Performance Indicators，KPI）是一种重要的绩效考核工具，它结合了目标管理和量化考核的思想，通过对目标层层分解的方法使得各级目标（包括团队目标和个人目标）不会偏离组织战略目标，可以很好地衡量团队绩效以及团队中个体的贡献，起到很好的价值评价和行为导向的作用。对于PPP项目的绩效管理而言，要求KPI应当紧密地围绕PPP项目VFM的要求。

　　KPI起源于英国。英国建筑业是国民经济的支柱产业之一，年产值约占其GDP的10%，对国民经济起着举足轻重的作用，对国民安全有着巨大的影响，所以英国建筑业中，项目的绩效水平（Project Performance）受到普遍的关注。Egan在1998年发表的《重新思考建筑业》和2002年发表的《加速变革》两个重要报告中都着重强调了工程项目绩效评价与改进的重要性，甚至还制订了全行业年平均绩效改进的具体目标。在这样的背景下，英国有关研究机构制订了关键绩效指标（Key Performance Indicators，KPI）这一项目绩效评价体系，目的在于鼓励业主、承包商、供应商等工程项目参与方准确地评价自己的绩效表现，以便采取积极的措施，建立持续改进的文化氛围。

　　结合PPP项目对于VFM的要求，设计了PPP项目绩效指标的概念模型，如图2所示。

　　图2  PPP项目绩效指标概念模型

　　在前述概念模型的基础上，东南大学组织了全球范围内的PPP项目KPI调研，识别出了PPP项目最关键的绩效指标体系，如表1所示，列举了排名前22的指标，蓝色背景的是制度层面指标、绿色背景的是行为层面的指标、黄色背景的结果层面的指标。

　　表1  PPP项目KPI调研结果

　　可以发现，指标体系也是制度、行为和结果相互支持的产物。在此情况下，PPP项目的绩效评估不可只关注结果，制度的完善性对最终绩效会有极大影响，行为是在制度影响下的PPP项目全过程的载体，会对绩效形成有重要影响，而结果是最终的PPP项目产物。因此，三者相辅相成，缺一不可。

　　三、基于全寿命周期资产管理的PPP项目绩效提升路径分析

　　（一）PPP项目全寿命周期资产管理基本思路

　　基于上述的分析，提出PPP项目绩效提升的关键路径，即通过全寿命周期资产管理提升PPP项目的绩效。

　　PPP项目全寿命周期，是指PPP项目从其寿命开始到寿命结束的时间，这个周期长于PPP项目的合同期限。PPP项目全寿命周期资产管理是对PPP项目全寿命周期进行全面、综合的管理工作，包括财务、管理、工程、运作和维修，最终目的是为了获得设备设施最大化的寿命周期、利用率和收益，包括生产设备的价值管理和全寿命周期的管理。对于PPP项目而言，应从长期经济与社会效益出发，通过一系列的技术、经济与社会组织措施，对设备设施的规划、设计、制造、购置、安装、调试、运行、维护、改造、更新直至报废的全过程进行全面管理，在保障PPP项目安全效能的同时，对全过程发生的费用进行控制，使寿命周期费用最小，从而实现VFM（物有所值）。其核心内容就是在寿命周期范围内（涵盖了PPP项目合同期及合同期之后）如何协调一致地制定和执行最有价值的使用和维护决策。PPP项目全寿命周期资产管理有五个特点：

　　（1）追求寿命周期费用最经济；

　　（2）从技术、经济、社会、管理四方面进行综合管理和研究；

　　（3）应用可靠性过程和维修性过程技术；

　　（4）管理范围扩展到设备设施的一生，对其进行全过程管理；

　　（5）注重各种信息的集成、共享与反馈管理；

　　（6）有效服务于PPP项目绩效管理与提升；

　　（7）重点关注PPP项目全寿命周期的资产价值及其变化。

　　（二）PPP项目全寿命周期资产管理平台设计

　　针对当前PPP项目全流程五大阶段，引入“BIM+GIS+IOT+AI+云”的集成技术，设计PPP项目全寿命周期资产管理的架构，全程提供资产管理服务，提升资产价值与PPP项目绩效。

　　BIM技术因其高度可视化和参数化的功能将有助于PPP项目的绩效提升，各类信息可以依托BIM平台进行集成融合，从而为PPP项目全寿命周期的管控提供工具和决策支持。然而当前的BIM技术因单件化、移动性差、交互性差等问题还难以适应PPP项目空间尺度大、地理信息要求高、移动速度要求快等特点。适应于快速读取和数据交互的Web-BIM平台和功能模块是重要的工具。平台可以通过对项目运营数据库的构建，并与建设数据库对接，对建筑物与设备设施等形成一个高度可视化和互动化的集成管理系统，具备大空间、大尺度的、深度式等特点。基于Web-BIM的平台能够将PPP和BIM有效结合起来，能够更好地提供信息无缝对接、高度集成一体化的功能，这将有助于未来对PPP项目全寿命周期管控功能的扩展，也对全寿命周期数据集成和分析形成了强有力的支持。

　　PPP项目全寿命周期资产管理平台通过BIM和GIS的可视化功能为项目全流程可视化管理提供支持；利用BIM的数据集成功能加载全流程数据，包括前期的规划、设计、识别、采购等信息，并进一步运用物联网、视频、三维扫描等技术将施工、运维和移交等各阶段信息进一步集成在BIM中，为全流程成本、进度、质量、安全等数据分析与动态管控提供工具，并为项目绩效评估、风险评价等提供有力支撑；通过多个PPP项目的数据集成合深度挖掘，结合人工智能（AI）技术，为PPP项目VFM、成本、风险和资产价值等的预测及快速评估提供决策支持，特别是为全面提升绩效提供支持。总体架构如图3所示。

　　图3  面向绩效提升的PPP项目全寿命周期资产管理平台构建

　　四、小结

　　通过PPP模式提升基础设施和公共服务的绩效，包括质量、效率和效益等多个方面，必然需要全面构建制度体系、约束全过程行为、严格结果考核等措施，并最终通过有效的技术手段实现。PPP项目绩效提升任重而道远，大数据与用与技术创新也是必然之路，期待未来绩效提升能够蔚然成风。


　　来源：财政部PPP中心