PPP将各参与主体聚集于一处，若要齐心协力共谋一事，处理主体之间的利益羁绊便成为关键。一碗水端平方能服众，构建四平八稳的基石，让如水般无孔不入的利益置于“碗”中不偏不倚是关键，也是学问，公平合理的绩效考核则会成为筑建基石的“神助攻”。绩效考核之于PPP模式，有统揽全局协调各方之功，是正确处理政府与市场关系，平衡顶层设计与基层推进，实现政策制定者、市场参与者和社会受益者“共商、共建、共享”利益格局的核心；之于PPP项目，有落实产出保证品质之德，将“务虚合约”转化为“务实合作”，是成就功能导向、效率导向、结果导向和利益导向的关键。

　　绩效考核的魅力在于，因项目特点而变化多样，因发展需求而深入升华。而其难点在于：一是考核指标设计要事无巨细，必须要设计者把握项目精髓，预测发展中的不确定性，灵活适应项目需求；二是考核体系搭建要公平公正，绩效考核结果应正确反映各方承担风险，与应得匹配，在各利益相关方的斡旋中进退有度、游刃有余；三是考核过程要公开透明，各方成绩单大方公开，而不是通过相关方的“默契”为项目运作蒙上说不清、道不明的阴霾；四是考核结果要经得起实践检验，通过PPP模式让公共产品和服务实现提质增效，走进千家万户。本期“道PPP微论坛”诚邀各方专家纵谈“PPP绩效管理”，通过笔尖表达心声，通过舆论汇聚力量，让绩效考核真正成为PPP的点睛之笔。

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　　PPP项目绩效评价指标体系构建思路研究


　　财政部PPP专家，北京立信兴华管理咨询有限公司总经理  赵仕坤

　　推广运用PPP模式是公共基础设施投融资领域和公共服务供给机制的重大创新，是落实五大发展理念、推进供给侧结构性改革、培育经济发展新动能的重要举措。在此背景下，国务院出台了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号），财政部、发改委及相关部委也相继下发了多项规范性文件。各项规范性文件的出台为拓宽基础设施及公共服务领域投融资渠道、加快政府职能转变、完善财政投入及管理方式指明了方向，同时也有利于促进PPP项目的有效实施和推广。

　　在PPP项目的执行过程中，绩效评价是衡量项目是否取得成效的主要手段。绩效评价工作能否有效开展、绩效评价工作结果能否有效运用，是PPP项目能否成功推广的重要决定性因素之一。在绩效评价工作开展过程中，指标体系的设置是绩效评价工作开展的重点与难点。本文将根据PPP项目的特点，探讨PPP项目绩效评价过程中指标体系设置的主要原则及思路。

　　一、PPP项目绩效评价开展的政策依据

　　绩效评价，是指根据设定的绩效目标，运用科学合理的绩效评价指标和评价方法，对预算支出的经济性、效率性、效益性等进行的客观、公正的评价。

　　财政部、发改委近期出台的各项规定中都明确，在PPP项目的执行过程中，绩效评价工作是监督与管理PPP项目规范执行的重要手段。例如：财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）指出，“财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定”、“省级财政部门要督促行业主管部门，加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。同时，要根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量”。

　　财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）明确，“项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果”，财政部《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》（财金〔2016〕92号）明确，“各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见”。

　　发改委等六部委颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（第25号）第四十三条明确，“实施机构应当根据特许经营协议，定期对特许经营项目建设运营情况进行监测分析，会同有关部门进行绩效评价，并建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格或财政补贴进行调整的机制，保障所提供公共产品或公共服务的质量和效率。实施机构应当将社会公众意见作为监测分析和绩效评价的重要内容”。

　　国家发展改革委《关于印发传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则的通知》（发改投资〔2016〕2231号）指出“项目实施机构应会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据”。

　　除此以外，财政部门及发改部门出台的多项规定及各相关部委均在所出台的关于PPP项目的有关规定中明确PPP项目的绩效评价。

　　二、PPP项目绩效评价指标选择原则及指标分类

　　PPP项目绩效评价指标是衡量项目绩效目标实现程度的考核工具。通过将PPP项目绩效业绩指标化，获取具有针对性的业绩值，可为开展绩效评价工作提供基础。绩效评价指标应当充分体现和真实反映项目的绩效、绩效目标的完成情况及评价的政策需要。

　　（一） 评价指标选择的原则

　　1.  相关性原则。需要与绩效目标有直接的联系，能够恰当反映目标的实现程度。

　　2.  重要性原则。需要优先使用评价对象最具代表性、最能反映评价要求的核心指标。

　　3.  可比性原则。对同类评价对象要设定共性的绩效评价指标，以便于评价结果可以相互比较。

　　4.  系统性原则。需要将定量指标与定性指标相结合，系统反映PPP项目所产生的社会效益、经济效益、环境效益和可持续影响等。

　　5.  经济性原则。需要通俗易懂、简便易行，数据的获得一般考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。

　　（二） 评价指标选择分类

　　评价指标根据不同的视角可以有不同的分类，具体如下：

　　1.共性指标和个性指标

　　共性指标是适用于基本上所有评价对象的指标，主要包括决策管理、投入管理、财务管理、项目实施及社会效益、经济效益等。共性指标可以按照预算法规、规章制度及财政支出管理办法等相关政策的要求设定，如项目管理规范性、财务管理合规性、成本节约率、满意度、资产负债率等。

　　个性指标是适用于不同PPP项目的业绩评价指标，主要包括经济效益指标、社会效益指标、环境效益指标及可持续影响指标等。个性指标可以针对PPP项目特点设定。

　　2.定量指标和定性指标

　　定量指标是指可以准确地以数量定义、精确衡量并能设定绩效目标的考核指标。定量指标的评价标准值是衡量该项指标是否符合项目基本要求的评价基准。

　　定性指标是指无法直接通过数据分析评价对象与评价内容，需对评价对象及评价内容进行客观描述来反映评价结果的指标。

　　3.3E指标

　　经济类（Economy）是指以最低费用取得一定质量的资源，简单地说就是支出是否节约，主要是成本类指标。如每平米建造成本、人均管理费用等。

　　效率类（Efficiency）是指投入和产出的关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者以一定的投入取得最大的产出，简单地说就是支出是否讲究效率，如利润率、公用成本控制率等。

　　效益类（Effectiveness）是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，简单地说就是是否达到目标。具体可以涉及到环境效益、社会效益、政治效益等，如绿化率、科技成果转化率等。

　　4.结果类指标和过程类指标

　　结果类指标是指体现产出和效果的指标，这是评价指标的主体。绩效评价倡导目标结果导向，就是要以购买服务的结果作为评价的依据。为了便于比较，结果性指标可以设置为相对值，反映比例、结构和变化的特点。

　　过程类指标是指反映项目公司管理特征的指标，涉及到三个方面：一是项目公司在项目管理过程中的规范性指标；二是项目公司在资金使用过程中的规范性指标；三是可持续性发展能力指标，既是历史投入的产出，也是面对未来的投入，反映了公司可持续发展能力的条件性指标。

　　三、PPP项目指标体系构建的基本要求及主要内容

　　（一） 指标体系构建的基本要求

　　在PPP项目绩效评价实施过程中，指标体系的设计是绩效评价的核心和难点所在。完整的评价指标体系不仅包括指标框架，还应包括指标权重及评价标准。

　　PPP项目绩效评价指标体系是反映PPP项目产出与效果总体现象的特定概念和具体数值，是衡量、监测和评价项目经济性、效率性和效益性，揭示项目管理存在问题的重要量化手段；是根据绩效评价工作的要求，按照一定的分类标准，对项目内容和评价对象进行科学合理、层次清晰、实用可行的分类形成的指标体系。

　　评价指标体系设计应遵循相关性原则、可比性原则、经济性原则、重要性原则，就项目决策情况、管理情况、产出、结果、效果等方面全面设计指标。指标设置要考虑其实用性、可操作性和可实现性，要重点突出，选择具有代表性的指标。指标要能充分体现和真实反映被评价PPP项目的绩效状况和绩效目标的完成情况以及评价的政策需要。

　　（二） 指标体系主要内容

　　1.项目决策类指标

　　项目决策类指标至少包含以下内容：一是战略目标适应性，考察项目实施与国民经济和社会发展规划战略目标的适应性；二是项目立项依据充分性，考察项目是否有充分的依据，主要考察项目PPP模式适应性、合规性、市场收益、政府自身财政的承受力等；三是项目识别规范性，考察项目识别阶段中项目的发起、项目的筛选、物有所值评价、财政承受能力论证程序是否符合相关要求，用以反映和考核项目立项的规范情况。

　　2.项目管理类指标

　　项目管理类指标包括投入管理类指标、财务管理类指标、实施管理类指标等指标。

　　投入管理类指标主要用于考察项目资金的到位情况及安排情况，主要指标包括预算执行率、资金结构合理性、政府资金到位率、社会资金到位率、资金到位及时率等。

　　财务管理类指标用于考察财务管理制度建设情况、资金使用的合规性情况等。其中，财务管理制度指标要具体化，要与被评价项目相关，不能只考察制度是否完整，还要从顶层设计角度来考量制度的合理性、科学性和可适性，必须设定资金使用的合规性指标，以考察项目资金是否按规定使用。

　　实施管理类指标用于考察管理和实施情况，包括项目招投标管理、进度管理、审核制度、项目验收制度等内容。同样，实施管理类指标也不能单纯考察制度数量上是否完整，需进一步探究管理制度的科学合理性。涉及的指标包括：政府监管机构设置合理性、社会资本采购执行有效性、项目公司采购执行有效性、合同体系建立规范性、风险分配有效性、项目执行有效性及项目移交执行情况等。

　　3.项目产出类指标

　　实际完成率（产出数量），衡量项目实施的实际产出数量与计划产出数量的比率，用以反映和考核项目产出数量目标的实现程度。

　　完成及时率（产出时效），按计划时限完成的项目（子项目）个数与项目（子项目）总数的比率，用以反映项目完工的及时程度。

　　质量达标率（产出质量），项目完成的质量达标产出数与实际产出数的比率，用以反映和考核项目产出的质量状况。

　　4.项目效果类指标

　　社会效益，衡量项目实施对社会发展所带来的直接或间接影响情况。

　　经济效益，衡量项目实施对经济发展所带来的直接或间接影响情况。

　　生态效益，衡量项目实施对生态环境所带来的直接或间接影响情况。

　　满意度，衡量政府、实施机构、社会公众（服务对象）对项目实施效果的满意程度。

　　5.项目可持续性指标

　　PPP项目可持续性指标通常包括财务效益状况，资产营运状况，偿债能力状况，发展能力状况，项目运行管理机构可持续性，资产管理的规范性，人力资源可持续性，政策、机制安排可持续性，政府和社会资本合作模式应用等。

　　（三） 绩效评价指标标准

　　绩效评价指标标准是指衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度。绩效评价指标标准的选用应坚持客观公正、规范有效的原则。根据评价对象的特点，可以选用不同的评价指标标准。绩效评价指标标准主要包括：

　　1.行业标准，是指参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准。

　　2.计划标准，是指以预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为评价的标准。

　　3.历史标准，是指参照同类指标的历史数据制定的评价标准。

　　4.其他标准。

　　（四） 绩效评价指标权重

　　绩效评价指标的权重是指标在评价体系中的相对重要程度。权重表示在评价过程中，对评价对象不同侧面重要程度的定量分配，以区别对待各级评价指标在总体评价中的作用。确定指标权重的方法通常包括专家调查法、层次分析法、主成分分析法、熵值法等。

　　（五）绩效评价各项指标评价的方法

　　绩效评价各项指标评价的具体方法包括成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。绩效评价方法的选用，需要坚持定量优先、简便有效的原则，确实不能以客观的量化指标评价的，可以在定性分析的基础上，根据绩效情况予以评价，以提高绩效评价质量。根据评价对象的具体情况，可以采用一种或者多种方法进行绩效评价。

　　1.成本效益分析法。是指将一定时期内的支出与效益进行对比分析以评价绩效目标实现程度，它适用于成本、效益都能准确计量的项目绩效评价。

　　2.比较法。是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。

　　3.因素分析法。是指通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外部因素，评价绩效目标实现程度。

　　4.最低成本法。是指对效益确定却不易计量的多个同类对象的实施成本进行比较，评价绩效目标实现程度。

　　5.公众评判法。是指通过专家评估、公众问卷、抽样调查等对项目实施效果进行评判，评价绩效目标实现程度。

　　6.其他评价方法。

　　四、PPP项目指标设置举例

　　本文根据上述指标选择及指标体系设置的基本要求与思路，结合某片区开发PPP项目的工作实践，来设置PPP项目指标体系，希望给读者一些启发。

　　（一）  项目基本情况

　　某片区PPP项目属于城镇综合开发项目。该项目总用地面积为2306亩，总建筑面积355598平方米，建设内容包括慢行道工程164亩，生态工程318亩，环境整治工程605亩，公共服务配套设施154亩，青少年科普与教育实训基地94亩，管线、安防及消防工程3亩，养老服务体系建设170亩，风情街区102亩，教育培训基地120亩，特色花卉种植园417亩，米轨遗址公园91亩及项目周边市政规划道路。项目基础设施和公共服务设施投资20.30亿元。项目周期为20年（含2年建设期）。

　　（二） 指标体系构建总体思路

　　根据绩效评价的基本原理、原则和PPP项目的特点，结合PPP各阶段的绩效目标和评价重点，评价组按照逻辑分析法独立研制科学的指标体系。本项目的指标体系按逻辑分析法设计，包括项目管理、项目产出、项目效果三部分内容，围绕资金使用、资源配置、项目管理等客观分析项目的产出和效果，实现从投入、过程到产出、效果和影响的绩效逻辑路径，内在逻辑的一致性也可增强评价的科学性、严谨性和可行性。

　　（三） 指标体系内容

　　评价体系根据项目实施阶段分为项目建设期绩效评价体系和项目运营期绩效评价体系。

　　四、 绩效评价结果应用

　　在PPP项目合作期限内，政府依据绩效评价结果来支付每年的服务费用或者可行性缺口补助费用，通过绩效评价的手段对项目公司的管理运营进行有效监督。一般情况下，项目合同中可以约定政府除有权根据约定绩效考核分数支付相应的服务费外，如社会投资人未在规定的时间内改正或改正的效果未能达到绩效考核标准的，则政府有权自行或者委托第三方介入项目建设和运营管理工作，并提取建设期履约保函和运营维护保函项下的相应金额。项目实际绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据；未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款。

　　（1）建设期考核结果若不达标，除项目整改外，按照以下规则以建设期履约保函金额为限作为惩罚措施。

　　①当绩效考核得分≥90分，政府不扣除建设期履约保函金额；

　　②90分＞绩效考核得分≥70分，应扣除的绩效考核金额=建设期履约保函金额×（1-绩效考核得分率）

　　③绩效考核得分＜70分，政府全额扣除建设期履约保函金额；

　　④绩效考核结果导致建设期履约保函金额减少，项目公司应按照履约保函的相关规定补足履约保函金额；

　　⑤若在规定时间内项目公司不能对存在的问题整改并符合使用性要求，视为项目公司违约，政府方有权单方面终止合同。

　　（2）运营期考核与政府补助挂钩，本项目每年确认的可行性缺口补助金额中20%用于绩效考核。其中：

　　①当绩效考核得分≥90分，政府补助全额支付；

　　②90分＞绩效考核得分≥70分，政府补助按得下式计算：

　　政府当期实际付费额=当期补贴×（0.8+0.2×绩效考核得分率）

　　③绩效考核得分＜70分，政府补助额与绩效挂钩部分全额扣减：

　　政府当期实际付费额=当期补贴×（0.8+0.2×0）

　　④若连续两年考核得分低于70分，视为项目公司违约，政府方有权单方面终止合同。

　　来源：财政部PPP中心

　　来源：财政部PPP中心