财政部PPP专家， 北京市交通委员会  李飞
　　财政部PPP专家，北京明树数据科技公司CEO  肖光睿

　　PPP模式在我国大规模推广已经进入第四个年头，在地方政府通过各种“旁门左道”举债难度日益增大的情况下，基础设施及公共服务类PPP项目的数量及投资不断加大，成交数量和金额快速增长。但通过分析，我们看到PPP项目签约数量与成交公告数量差距还较大，签约周期普遍较长，其中一个原因就是绩效考核标准、考核流程等合同细节需要政府和社会资本双方花费大量的时间深入的谈判、磨合和博弈。除了推进项目快速落地，在大力推广PPP三年后，我们更需要关注的是如何规范的执行PPP项目，政府和社会资本双方从全生命周期角度精细化管理项目，特别是政府方要通过更加精准的设定绩效考核的目标、主体、标准、流程，并有效的执行，从而提高项目公共服务效率，并为后续项目提供借鉴，促进PPP模式可持续发展。此外，更重要的是，PPP项目下的政府付费，并不等同于政府购买服务，其核心要素之一就是必须关联项目履行绩效，而PPP项目绩效考核下的政府付费符合公共财政预算绩效管理的要求。PPP项目的绩效评价结果及财政相关支付，将成为财政部门预算安排和人大批复预算的重要参考依据。

　　一、当前PPP现状

　　1.项目库项目数量

　　根据明树数据统计，截止目前国家层面项目库中项目数量已达到1.3万，投资额度接近16万亿。其中不论是项目数量还是投资额度，市政设施及交通类项目均占据主导地位。

　　2.已完成招标项目数量及分类

　　根据明树数据统计报告，截止目前累计成交近4000个项目，成交金额也接近6万亿元。其中市政设施项目在项目数量及项目投资上，均占据主导地位。

　　3.完成签约进入履约期项目数量

　　在上述成交近4000个项目中，已完成签约并成立项目公司正式进入履约期项目2044个，仅占成交项目50%。

　　二、存在问题

　　伴随着快速增长的项目数量，我们看到了巨大的市场需求，但同时我们也发现了项目推进中存在着诸多需要解决的问题，这些问题中很多是需要提升精细化管理能力解决的。

　　1.重引入轻管理

　　在目前阶段，地方政府受制于融资难的问题，大多数项目都需要通过PPP模式推进，推进过程中往往最关注的是项目尽快完成招标，确定社会投资人，完成引资工作。常常一旦协议签署，就万事大吉。但在实际工作中，相对于后续特许经营期的履约工作，确定社会投资人仅仅是万里长征第一步而已，地方政府往往不知道怎么去做，也没有太多时间思考过应该怎么去做，PPP项目与传统的模式在风险分配、建设管理、施工安全责任、运营绩效管理等等内容上有什么差异，继而造成了“重引入轻管理”的普遍现象。

　　2.重建设轻运营

　　地方政府在PPP项目中希望加快建设，项目尽早投入使用；社会投资人也希望加快建设，从中快速获取施工利润，并相应减少工期，尽快进入运营付费期收回投资。双方的目的虽然不同，但加快建设的思路是相同的。这就造成了地方政府在选取社会投资人的过程中，更偏好于建设类投资人，更注重社会投资人的建设资质、业绩，甚至会严格要求到施工项目经理的能力。从而忽视了社会投资人的运营能力，按照本轮PPP整合全生命周期提高公共服务效率的理念，建设完成仅仅是可用，但提高效率更多地要反映在运营期的服务水平。以轨道交通为例，在已落地的50多项轨道交通PPP项目中，社会投资人联合体中有运营能力的不足15%，由运营商牵头的项目仅有1项。这势必将造成后续运营能力确实，运营期绩效考核不易落实。

　　3.人员不足以匹配大量的履约项目

　　当前环境下，地方政府主导的PPP项目均不在少数，省级地方政府PPP统筹管理部门负责的项目从几百到几千个不等，每个实施机构负责推进的具体项目也要超过10个。但实际工作中，各部门受制于部门编制，实际推动PPP工作的统筹管理部门人员往往不超过15人，实施机构人员更是3、5人而已，与PPP项目中对政府方的要求难以匹配。在吸引社会投资人阶段，地方政府已经注意到借用外脑，聘请高水平的咨询机构的重要性，但在项目履约期，还往往没有对于如何进行绩效考核评估、如何管理绩效考评、如何使用绩效考评数据的思考。这也就造成了项目进入履约期后，政府方手忙脚乱，不知道该怎么履约；社会投资人两眼一抹黑，不知该找谁履约。

　　4.人员能力与项目履约存在偏差

　　地方政府主管部门往往是综合性管理人员，与PPP项目进入履约期需要的多专业性不同类别管理人员有较大差距，难以横跨多个领域进行履约绩效考核。因此，在履约期考核中经常出现缺位，亟需专业性咨询机构予以协助，提供全生命周期履约绩效服务。

　　5.流程、体制管理不畅

　　地方政府PPP统筹管理部门负责PPP项目顶层设计、统筹推进，行业部门负责单体项目推进落实，但在PPP合同中往往要涉及多个管理部门，各部门间内外部分工仍需要进一步明晰。很多落地项目实际履约推进中，项目公司往往是履约无门可入，不知道该把合同中约定的文件保送到哪个部门的哪个机构。

　　三、有关建议

　　特许经营项目履约期绩效管理是项目提高公共服务能力的保障，是政府决策的依据，是政府或使用者付费的基础，是项目健康发展的体温计。而与大数据结合的履约期绩效管理，则是项目规范发展的保障，是政府与项目公司之间沟通的纽带，是不断完善和修改特许协议的基础。

　　1. 加强顶层设计，规范绩效考核工作

　　目前，国家层面没有出台PPP绩效评价指引或办法，行业也缺乏针对PPP项目全生命周期绩效考核指标体系相关标准或规定，导致PPP项目绩效考核存在主体责任不够明确、各个项目绩效考核指标体系水平参差不齐、考核指标中定性指标偏多可操作性不强等问题，难以真正实现依据绩效考核结果政府付费的政策目标，也不利于相同行业、相同领域项目之间的横向、纵向对比分析。建议国家层面尽快提出绩效考核相关管理办法，确立绩效考核工作在PPP项目全生命周期中的统领地位，明确绩效考核目标、原则、主体、方向，以及绩效考核服务的对象，通过绩效考核引领政府和社会资本双方提高公共服务效率。

　　2.绩效是管出来的，绩效的指标是比出来的，积极引入第三方绩效评估

　　任何一个PPP项目，最主要的就是绩效考核，通过绩效考核可以准确地判断项目提供公共服务的水平，而评判的标准就是PPP合同中的约定。但随着项目的推进，会发现很多与项目实际脱节的条款，这就需要利用行业同类项目的数据进行调整优化，并对项目进行重新考核。由于政府方人力不足，就需要引入第三方协助绩效考核，而且第三方还需要有一定程度公信力，能够被政府及社会投资人接受。财政部（财金〔2016〕92号）强调，各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见。第三方绩效评估可以为地方政府提供绩效考核服务，主要按照PPP合同要求，进行绩效考评，解决地方政府人员不足，及PPP合同中涉及的多方履约考核事宜，由第三方机构统一负责，统一整理收集各种计划报备等文件，及定期考核检查事宜。

　　3.应用行业大数据，提高绩效评估的质量和效率

　　以数据为基础,通过对大量项目合同中履约条款的识别和汇总，整理不同类型、不同区域、不同行业的项目履约条款中的绩效要求，优化履约绩效考核方法。通过对不同项目的绩效考核，汇总整理考核结果，并反馈初始数据库，周而复始，不断学习，提供更优的绩效考核方法和标准，并综合对相同行业、相同领域项目之间的横向、纵向对比分析，为后续项目的绩效考核目标设定提供参考。

　　4. 应用PPP全生命周期资产管理系统，统筹管理区域绩效考核

　　地方PPP统筹管理部门，要充分掌握项目履约推进情况，从顶层设计优化调整项目考核标准，做到充分借鉴吸收。可以结合PPP全生命周期资产管理系统的应用，将大数据用于为地方PPP统筹管理部门提供综合性绩效评估服务，针对同一区域的某几种类型项目，统一建立资产管理系统，随时监测和调取相关数据，使项目执行机构能够充分掌握项目履约推进情况，并通过长期绩效考核结果预判下一年度政府付费额度，使得PPP项目中财政预算支出真正有据可依。

　　5.梳理PPP合同流程，出台履约管理办法

　　明确履约依据，包括特许经营协议和建设及运营相关指标要求；认清履约主体，检查考核和被检查方要明确，不能仅仅是甲乙方；职责分工要清晰，不同的部门分管不同的业务，要阐述清楚哪项履约考核具体找什么部门，哪个部门牵头负责；提出履约管理模式及流程，包括日常性履约报告、季度性履约考核、年度履约检查及临时性事件处理。

　　国办发（2015）42号文 “政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”强调了PPP项目实行绩效考核下的政府付费，因此，PPP项目的绩效考核，不仅关联PPP项目的执行效率，更关乎财政资金的使用效率。随着2014年大力推广PPP模式以来，越来越多的项目逐渐开始进入运营期，项目绩效考核的问题将越来越多，需求也越来越大，急需利用大数据等新技术为科学合理确定政府付费支出、客观评价PPP项目目标实现情况、项目效果和效益提供依据，促进PPP项目合作双方切实履行相关职责和义务，改善政府投资决策和行政监管水平，真正提高公共产品的供给效率并维护公众利益。

　　来源：财政部PPP中心