笔者认为，完善政府采购制度需要突破三大战略关口，即推进政府采购转型与发展；界定政府采购中的政府与市场的关系；维护公平与正义问题。要求制度建设要有针对性，能够解决问题。操作上要有可行性，可以实现。手段上要有刚性，达到约束作用。结果上要有显性，立竿见影。时间上要有长期性，长效机制。具体需做好以下工作：

 

　　一是，立足法律完善和制度优化，形成完备的政府采购法律制度体系。

 

　　当前政府采购制度建设中存在的一个主要问题，就是法规制度不够完善。政府采购与其他领域法律制度的交叉衔接问题，变得日益突出。同时，相应法规缺少实施细则和相关配套制度，执行中还存在一些政策的空白点。比如现有法规对政府采购各参与主体的职能定位比较原则，政府采购审批管理的权限和职责不明确，容易导致多头管理、各行其是等现象发生。对于委托代理采购、部门集中采购等也是有原则性的规定，但对什么是部门集中采购、部门集中采购是否需要委托集中采购机构代理采购，缺乏明确规定，给实际监管带来难度。

 

　　因此，完善政府采购制度，不仅面临适应新的改革实际修改政府采购法的问题。也面临如何按照《条例》要求对各项法规制度清理修订、细化补充等问题。这就需要从完善政府采购制度体系的角度破解政府采购瓶颈问题和紧迫突出的问题，实现制度的同一性。第一是法律制度的同一性。政府采购与招标投标自法律诞生起就相互制约和冲突，急需建立以政府采购法为主导的，招标投标等为程序的全面且现代的法律制度框架。第二是管理制度的同一性。将现状中政府采购、招标投标等分属多部门管理及监督的乱象归一。设立较为独立的相对统一的政府采购管理部门，统一管理工程、货物和服务工作。构建主体管理行为规范、过程管理业务标准、市场管理诚信建设、监督管理检查评价等管理制度体系。第三是基础制度的同一性。建立健全且完善的政府采购业务基础制度，实现预算、市场调研、采购方式选择、质疑投诉处理、合同签定、履约验收、支付评价甚至资产管理等闭环制度。

 

　　同时，完善政府采购制度需要界定政府采购中的政府与市场的关系。界定政府与市场的关系或者可以把握这几个方面。一是界定采购主体行为。目的是将政府采购（含工程）中将采购主体的强势或优势行为转化为双方的平等行为；二是界定采购模式。采购代理制是法定的。目的是要集中制还是分散制的采购代理形式。从工程招标投标的纯市场化代理、政府采购的集中与分散相结合、公共资源交易的场所服务功能等现状及效果来看，结合国际借鉴，中国施行集中采购下的分散代理制是个不错的选择。三是界定公共服务性采购。公共服务性采购被社会普遍称为政府购买服务，但两者是有区别的。公共服务性采购由于其采购主体的多样化、资金的多元化、采购对象的复合性（多为社会组织），在界定政府与市场关系时是个难点，但通过界定可以更好的推广服务性采购，激发社会活力。四是界定政策功能。采购是政府调控市场的最好手段。政府采购总量巨大、操作直接、行业多样、分布广泛等特点使调控作用明显，可以很快实现政府所需要达到的政策目标。如资金节约、推广社会公共服务、支持环保、鼓励创新、扶持中小企业等。比如，当前中央出台的公车改革、公务费接待、会议费管理办法、禁止贺卡印制等政策行为都与采购密切相关，应将这些政策规定转化为具有长期性的政府采购制度化行为。

 

 

　　政府采购的理想状态是起于科学合理的预算和采购需求，终于规范有效的供给，而长期以来我国政府采购实践面临最为突出的问题之一便是“开头太大，闭口太松”的问题。因此，政府采购应更多地进行需求说明科学规范、需求中是否存在多余或不必要内容、需求确立主体及其责任等，保障真正实现物有所需。政府采购预算是政府采购管理科学化的重要手段，应通过需求、成本分析确定实际采购资金，然后编制采购预算。目前我国存在预先确定预算资金，然后根据资金数量编制采购预算的现象，应通过科学的采购预算编制和审批、公开程序，实现对采购资金、采购成本和采购目标的控制，以需求为导向，实现源头控制。而从供应的闭口端来看，要最终实现需求合理性与供应有效性的纵向统一?杞徊浇∪晒郝脑佳槭蘸徒峁兰壑贫然疲娣恫晒郝脑佳槭招形?,完善采购结果评价体系和激励惩罚机制, 同时充分发挥评价结果对采购制度、采购预算、采购需求、采购评审等辅助决策功能，并构建起评价结果与政府采购信用体系的有效传导通道。

 

　　三是，立足公开透明和公众参与，促进政府采购规范运作。

 

　　政府采购被称为“阳光采购”，人们常说阳光是最好的防腐剂，政府采购的全过程，都应该在公开、透明的环境中进行。实际上，对于政府采购而言，反腐需要透明度，提高采购质量和效率需要透明度，提高采购与供应对接的程度需要透明度，潜在供应商、社会公众参与和监督政府采购也需要透明度。因此，公开、透明是政府采购科学、合理的最根本保证。

 

　　然而，在实际操作中，一些采购人、采购代理机构、供应商通过隐瞒政府采购信息、改变采购方式、不按采购文件确定事项签订采购合同等手段，达到虚假采购或者让内定供应商中标、成交的目的。为了防止暗箱操作，遏制寻租腐败，保证政府采购公平、公正，《条例》大大增加了公开透明的相关内容，但要增加政府采购透明度，决不仅仅是《条例》的几款条文就能完全解决的，要贯彻到实际操作过程中，必须有严格的监督，对于不按规定公开的单位、机构和具体责任人，要依法进行处罚，同时依靠现代网络信息技术，通过建立统一的采购网络平台，让社会各方广泛参与和监督，这样才能真正提高政府采购的公开和透明，为实现采购规范化和科学化服务。

 

　　四是，立足改革深化和政策设计，充分发挥政府采购的调节器作用。

 

　　当前，供给侧结构性改革已经按下快进键。财政政策是重要的需求管理工具，同时也是天然的公共政策和结构性政策，因而在整个供给侧改革过程中，扮演着重要角色，也要求政府采购政策置于财政政策通盘考量、在更高的工作层次上积极作为。

 

　　政府采购涉及的结构性问题，主要有两点：一是政府采购需求直接决定的供给结构变化，简而言之，就是政府采什么，企业就要生产什么；另一个则是通过政府采购政策杠杆撬动“外向性增长”，即从行政运行服务保障更多地转向为社会公众提供公共服务、为经济社会发展进行宏观调控，在这个过程中既实现了采购及结构的优化，又发挥了引导产业、区域以及市场主体发展走向的作用。面对供给侧结构性改革提出的新课题、新要求、新任务，政府采购需要更加注重保民生、调结构、促发展，关键在于进一步促进保护型政策和驱动型政策的协调。

 

　　扶持性政策，追求更高层次的社会公平正义，典型的有中小企业、福利企业、监狱企业、不发达地区和少数民族企业扶持等；而驱动型政策，则最求更高的供给质量和效益，其中最为典型的创新驱动、绿色驱动。“十三五”规划建议提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。供给侧结构性改革也提出了去产能、补短板等经济结构调整的部署。这些无疑都要求政府采购加大对新技术、新产品、新业态的政策倾斜，驱动旧业态加快技术更新与产业转型，优化供给结构与质量。可以讲，建立创新驱动型政府采购已成为应对经济新常态最需弥补的一块短板。此外，还应进一步健全绿色采购政策执行机制,丰富绿色采购工具箱，把政府采购的政策理念切实转化为绿色生产力。

 

　　五是，立足监督管理和内控制衡，实现政府采购良治善为。

 

　　《政府采购法》在主体平等、“管采分离”基础上构建的政府采购管理运行体系，在监管部门、采购人、采购代理机构、评审专家与供应商之间形成了一种制衡机制，即采购人决定“买什么”，采购代理机构“组织买”，监管部门负责“监督买”，同时供应商发挥内部监督作用。但《政府采购法》实施过程证明，这种主体之间的平衡并不稳固，存在行政干预破坏市场交易规则、代理机构存在泛行政化倾向、部门利益影响统一监管等现象。从近年来政府采购中出现的违规违纪问题看，一般都存在两个方面的问题。一是内部制度不健全管理混乱。无论是采购单位，还是采购代理机构，在实施政府采购中无章可循或有章难循，在采购的各个环节不按规矩办事，随心所欲。具体表现在：有的单位购买设备不是从需要出发，而是赶时髦专买新产品，盲目申报购买；采购代理机构在组织实施采购过程中不规范，随意性大；等等。二是外部监管不力。监督检查“雷声大，雨点小”，有的职能部门和检查查出问题后经人一说情，就大事化小、小事化了；更有少数人在监督检查中收受礼品礼金，最后导致检查不讲原则，马虎行事。因此，十三五时期的政府采购制度改革，要按照加快形成现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性的要求，着力破除地区封锁、行政人为干预等破坏市场交易规则的行为；要通过加强内部制约和外部监督两个途径来实现。一方面，要加强采购人内部管理制约，健全采购人对采购结果负责的制度机制；要推行政务公开，改“暗箱操作”为“阳光作业”，如采购的具体项目、数量和资金的支付、结余等情况要上网、上报、上栏（专栏）。同时，采购代理机构要加强有关法规政策和业务的学?埃岣咭滴袼胶椭柿浚涣硪环矫妫凑?“大采购”理念强化统一市场监管，提高监督管理的专业性、权威性、责任感。要以规范运行为基础，建立统一有序的政府采购管理机制，在充分发挥财政监管主渠道的前提下，还要发挥社会监督、舆论监督、单位职工监督的互补作用；完善专家评审管理，细化和创新专家选拔、培训、抽取、使用、共享、轮换等方面的工作。

 

　　六是，立足提高效率和信息技术，推进互联网+与政府采购深度融合。

 

　　互联网、云计算、大数据为代表的新一轮信息技术革命风生水起，互联网与各领域的融合发展成为不可阻挡的时代潮流。从政府采购实践来看,政府采购信息化建设非常重要，但整体来看，目前依然处于较低层级，与深化政府采购改革、提高政府采购效率的要求不相适应。现在社会上对政府采购存在一些不透明、不竞争、不信用的认识。如采购效率不高、采购程序走样、采购效果不佳等。这既需要开展市场诚信体系建设，也需要通过采购主体（含集中及代理）行为的规范化、专业化和业务行为的电子化、标准化等基础工作长期解决。因而，政府采购应充分利用互联网、云计算、大数据等手段，通过两者的深度融合，推进政府采购信息化建设，为新时期推动政府采购管理改革与发展、创新采购监管手段提供有力的技术支撑。