来源：21世纪经济报道；
　　本报记者 周潇枭 北京报道

　　7月12日，财政部和交通运输部联合印发《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（下文简称“《办法》”），继土地储备专项债券之后，我国地方政府专项债券第二个品种——地方政府收费公路专项债券宣告正式面世。

　　收费公路专项债券是指地方政府为发展政府收费公路举借，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入，以及相关广告收入、服务设施收入、收费公路权益转让收入等专项收入偿还的地方政府专项债券。

　　今年收费公路专项债券额度已随地方专项债券额度一起下发。与土地储备专项债券类似，目前试行的收费公路专项债券管理办法，仍然由省级政府代为发行。

　　不同的是，收费公路专项债券最长期限可达到15年，而土地储备专项债券原则上不超过5年，目前为止发行的地方政府专项债券期限最长为10年。

　　《2016年全国收费公路统计公报》显示，截至2016年年底，全国收费公路里程达17.11万公里，占公路总里程的3.6%；累计建设投资总额75857.5亿元，债务余额48554.7亿元。

　　“十三五”期间，仍是我国公路加快建设成网的阶段，建设和融资任务比较繁重。在当前地方债监管趋严、地方违法违规举债“后门”被封堵上的背景下，专项债券品种的推出属于“开前门”的举措，也是发展中国特色市政债的又一重要举措。

　　收费公路融资“开前门”

　　政府收费公路是由县级以上人民政府作为投资主体、采用政府收取车辆通行费等方式偿还债务而建设的收费公路，主要包括高速公路和收费一级公路等。

　　过去我国地方发展收费公路主要有两种模式，一种是由社会投资者运用BOT等经营性模式建设，另一种是由县级以上交通运输部门采用“贷款修路、收费还贷”模式建设。

　　随着2015年新预算法的实施以及国务院相关文件的下发，地方原有各类交通融资平台的政府融资功能被取消，政府收费公路“贷款修路、收费还贷”模式需要相应调整，改为政府发行专项债券方式筹措建设资金。

　　交通部规划研究院高级工程师王燕弓对21世纪经济报道记者表示，2015年预算法的正式实施，以及国家对政府举债方式的系列收紧和规范，使得交通主管部门贷款修建收费公路的融资方式难以为继。但部分经济效益偏低、社会效益很高的公路，仍然需要政府投入，所以需要开辟新的融资渠道，通过依法发行专项债券来筹集收费公路建设资金。

　　《2016年全国收费公路统计公报》显示，截至2016年年底的7.59万亿元收费公路累计建设投资中，财政性资本金投入占17%，社会资本金投入占14%，银行贷款本金占了63.5%，其他债务占5.5%。

　　交通部科学研究院高级工程师杨建平对21世纪经济报道记者表示，新预算法实施之后，交通运输主管部门不能贷款，转成发行收费公路专项债券，为交通建设开辟了新的规范化的融资渠道。以前是交通、水利等各个部门自行举债，多头举债，债务规模和债务风险难以控制，现在转由财政牵头的政府统一举债比较规范，也有利于融资成本的下降。

　　实行限额管理

　　当前我国收费公路进入偿债高峰期，收费公路年度收支缺口持续增大。2016年度，全国收费公路通行费收入为4548.5亿元，支出总额为8691.7亿元，年度收支缺口为-4143.3亿元。其中，2016年收费公路偿还债务本金支出4750.5亿元，较2015年增长35.8%；偿还债务利息支出2313.3亿元，增长2.7%。

　　虽然收费公路偿债压力加大，但经济欠发达地区收费公路建设仍会加快。“要想富，先修路”的理念也会继续。

　　6月28日，交通部公路局有关负责人表示，从债务余额来看，东部、中部和西部地区约各占三分之一，但从通行费收入来看，东部地区的收入大约占全国的一半，中西部各占四分之一。经济欠发达地区的收费公路存在偿债压力更大的问题。但公路建设，既要讲经济效益，更要讲社会效益，只要群众有需要，只要经济社会有需要，就应该加快建设。

　　收费公路专项债券将实行额度控制。《办法》指出，财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，根据政府收费公路建设融资需求、纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入和专项收入状况等因素，确定年度全国收费公路专项债券总额度。

　　王燕弓表示，发行专项债券的方式有利于合理控制收费公路建设规模和节奏，与以前政府还贷公路“修多少路，贷多少款”的方式相比，未来政府收费公路是按照“发多少债，修多少路”的方式发展，通过发行专项债券有利于合理控制收费公路建设规模和节奏，确保政府收费公路偿还能力与发债规模相匹配。

　　期限最长可到15年

　　《办法》指出，省、自治区、直辖市政府为收费公路专项债券的发行主体，市县级政府确需发行收费公路专项债券的，由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行收费公路专项债券。

　　债券统一命名要反映项目负责主体政府（省级或市县级政府），债券发行和使用严格对应到项目，由项目产生的收入偿还债券本息

　　《办法》指出，收费公路专项债券期限应当与政府收费公路收费期限相适应，原则上单次发行不超过15年，具体由省级财政部门会同省级交通运输部门根据项目建设、运营、回收周期和债券市场状况等因素综合确定。

　　杨建平表示，15年时间的规定，是与《收费公路管理条例》中的规定相适应，政府还贷公路收费期限原则上不超过15年。

　　《收费公路管理条例》目前正在修订过程中，无论是现行版本还是征求意见版本，收费公路收费期限年限的规定内容未有调整。“政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。”

　　杨建平指出，当前公路建设进入新阶段，新建项目主要集中在偏远地区，这些项目建设成本高、车流量偏低，新建项目经济效益不如之前的项目。但地方政府专项债券，背靠地方政府信用，相较之前主管部门或融资平台向银行贷款，融资成本会更低。最长到15年的收费公路债券，还要经受市场检验。