也与WTO《政府采购协定》精神不符
集采机构并入公共资源交易平台违背改革初衷
作者：宋军 发布于：2017-06-29 08:45:05 来源：
为提高公共资源配置效率和效益，推进公共资源交易法制化、规范化、透明化，搞好“放管服”改革，国务院出台了《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》。该方案的主旨是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，以整合共享资源、统一制度规则、创新体制机制为重点，以信息化建设为支撑，构建统一的公共资源交易平台体系。其核心是“四个整合”，即：平台层级、信息系统、场所资源、专家资源。其落脚点是减少行政干预、促进阳光操作、强化监督制约、构建防惩体系。然而就是这样一个十分明确的改革和实施方案，在实际操作中，却被人为的曲解，特别是把本已按法律设立、依法实施集中采购的政府集中采购机构或撤销、或合并、或兼并、或下放，使一些地方二十多年的政府采购制度改革又回到了原点或处于十字路口。
众所周知，我国推行政府采购制度改革的内生原因是反腐，但随着改革开放的不断深化，我国与世界经济不断融合，我国加入了WTO，并于2007年签署了《政府采购协议》（GPA）申请书，我国与世界接轨的步伐越来越快。所以，我国的政府采购制度改革的外在动力在于与世界经济的融合，特别是管理制度的趋同。而《政府采购协议》的目的，是要通过建立一个关于协约国都认同的有效的政府采购法律、规则、程序和措施方面的权利与义务的多边框架，实现世界贸易的扩大化和自由化，改善并协调世界贸易环境，通过政府采购来实现透明度、客观性和公正性，促进政府采购程序的经济性和高效率。
我国加入《政府采购协议》是必然的，我国的政府采购制度设计必须符合《政府采购协议》基本精神，因此目前一些地方在整合中对本已依法设立、运作的政府集中采购机构的处置是不适当的，也可以说是违法的。
首先，我国政府采购实行的是集中采购与分散采购相结合的管理模式，集中采购是政府采购的主要组织实施模式。实施集中采购对政府采购的规模化、规范化、专业化和落实政府采购的政策功能具有引领作用。所以，政府采购活动不是一个简单的买卖交易活动，它承载了许多政策功能。“集中采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系”的制度设计是较科学和规范的。将政府集中采购机构隶属公共资源交易管理局（或交易中心）管理是不正确的制度设计。
其次，整合并非“融入、纳入、合并”。国务院的方案强调的是整合，而非管理权的转移、管理模式的消亡和简单的合并。所谓整合，是指把零散的东西彼此衔接，从而实现信息系统的资源共享和协同工作。方案提出了“四个整合”，主要是把分散的平台及服务性的资源进行整合，使整合后的交易平台实施统一的制度规则、共享的信息系统、规范透明的运行机制。
其三，公共资源交易平台是一个服务性平台。该方案所强调的是通过整合后，“在全国范围内形成规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系，基本实现公共资源交易全过程电子化”。而这个平台最大的特点是一个服务性的平台，而非管理平台。因为方案要求“立足公共资源交易平台的公共服务职能定位”，“鼓励通过政府购买服务等方式，引导社会力量参与平台服务供给”。而目前一些地方通过设立公共资源交易平台，然后再增加一个公共资源管理局的作法是与方案主要精神相悖的。成立一个专门的公共资源管理局不仅增加了机构，增加了纳税人的负担，也与方案要求的“简政放权、放管结合、优化服务”宗旨不符。
其四，公共资源管理职能部门下的管理又会出现新的管理混乱和职责不清。在目前一些地方的改革中，新成立的公共资源管理部门为了强调综合监管、履职尽责，加强管理，纷纷出台了一些管理规定。这些规定，不仅没有上位法支撑，也没有明确主体责任。就政府采购而言，只是多了一个“管理的婆婆”和多了一项收费。而方案要求的“整治各种乱收费行为，切实降低市场主体交易成本、减轻相关负担”就成了空话，特别是方案要求的“各级招标投标行政监督、财政、国土资源、国有资产监督管理等部门要按照职责分工，加强对公共资源交易活动的监督执法，依法查处公共资源交易活动中的违法违规行为”主体责任就会在相互推诿、组织调协中无法落实。“中国政府采购第一案”的产生和结局就是佐证。
所以，国务院提出的整合方案，只是服务平台的整合，给公共资源交易平台的定性是服务功能，没有管理职能。更不能因此而多设机构，增加纳税人的负担。也就是说：公共资源交易平台是一个剧场，各交易主体到剧场去“演出”，并按规矩“演出”，剧场应搞好服务，满足依法“演出”的条件。因为是政府出于管理的目的设立的这个剧场，所以，费用应由政府“买单”，不应收费。
对于政府采购而言，如何落实国务院的方案呢，第一，应积极支持，搞好整合。应将政府采购指定媒体与平台信息媒体对接，将政府采购管理的评审专家库等的相关信息与平台的管理系统融通。把政府集中采购机构名义的场所或平台交由公共资源交易中心管理，实行资源共享。第二，保持政府集中采购机构的法律地位，促使其依法地、独立地组织采购活动。第三，所有的政府采购活动都在公共资源交易中心开展，接受监督。第四，积极与发革委等相关部门进行信息互通。第五，处理好依法监管与综合监管的关系，发挥社会力量作用，加强对政府采购的监督。
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