作者简介：靳林明律师在政府和社会资本合作（PPP）领域具有丰富的经验，涉及的行业领域广泛，其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖，其也被评为PPP项目金牌律师。靳律师为国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组成员、国家发改委PPP专家库成员、财政部PPP中心法律专家、财政部第三批PPP示范项目评审专家，多省PPP入库专家，多个学术机构PPP专家。靳律师多次参加PPP项目评审，正在或曾经担任中山大学岭南学院、北京国家会计学院、厦门国家会计学院等多家机构PPP培训讲师。
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　　一、为她富裕为她兴旺：政策扎堆黑土地


　　2017年初的中央1号文件为农业发展定了主基调，后续利好政策便接连不断，特别是最近，一波新文件发布，奏响“发展农村新业态三部曲”。

　　第一曲，2017年5月24日，财政部发布《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》（财办[2017]29号）（“《试点通知》”），通知将在部分地区开展田园综合体建设试点。这也迈出了将中央1号文件“田园综合体”设想逐步变为现实的第一步。《试点通知》提出，田园综合体建设要遵循“以农为本”、“共同发展”、“市场主导”、“循序渐进”四大原则，明确试点项目需满足以下几个条件：功能定位准确、基础条件较优、生态环境友好、政策措施有力、投融资机制明确、带动作用显著、运行管理顺畅。项目申报正在进行中，后续进展如何，我们拭目以待。

　　第二曲，2017年5月25日，农业部印发《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》（农办加[2017]15号）（“《通知》”），这也是对2015年以来的中央1号文件“大力发展休闲农业和乡村旅游”的要求的具体细化。除在用地政策、金融政策、公共服务等方面提出具体建议，《通知》更是要求在财政政策上“鼓励利用PPP模式、众筹模式、互联网+模式、发行私募债券等方式，引导社会各类资本投资休闲农业和乡村旅游”。

　　第三曲，2017年5月31日，财政部和农业部联合发布《农业部关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》（财金[2017]50号）（“《意见》”），《意见》指出，要重点引导和鼓励社会资本参与“现代农业产业园”、“田园综合体”等六大领域农业公共产品和服务供给。同时重点强调对债务风险的把控，要求地方政府“严格债务管理”。相较于2016年《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》（发改农经[2016]2574号），《意见》更加强调拓宽金融支持渠道，发挥PPP基金的引导作用以及保险资金对农业PPP项目的融资支持作用。

　　二、我们的理想在希望的田野上：PPP怎样“接地气”


　　三项政策文件关注重点各有侧重，但无一例外都提到要改进投融资模式，充分利用社会资本。一方面，三农发展长期依赖扶持政策，而另一方面，农村大量资源却由于不能市场化而难以激活。现代农业项目具有一定的技术性和专业性，项目前期建设阶段资金需求巨大，项目回报期长；而PPP项目具有投资额度大、周期长的特点，社会投资人要求稳定长期的收益，因此，与农业项目特点高度吻合的PPP成了引导社会资本增加农业投入的重要手段之一。地方政府在农村建设中的角色从“主导”逐步向“引导和监督”转变。敏感的PPP从业者们，是不是已经从政策文件的字里行间看到了农业PPP的大好前景了呢？

　　根据财政部PPP中心数据，在入库的12,700个PPP项目中，农业PPP项目为125个，占项目总数的不足1%。要引导社会资本将不再扎堆城市，而是转向农村“蓝海”，让PPP项目在农村落地生根、开花结果，以下这些问题应当是政策关注的重点、实践创新的突破口：

　　一是建设用地问题，农村一二三产业融合不断推进，可能对农村建设用地的现有规模和用地方式产生巨大冲击。从现状来看，农村土地整理、村庄整治出来的建设用地，大多通过“城乡建设用地增减挂钩”指标进了城，农村有地却没有用地指标。农业PPP项目要在农村落地，首先要有土地供应的保障。

　　二是盈利模式问题，农业生产周期长影响投资回报周期，社会资本未必有足够的耐心和承受力等待未来的资金回报。仅仅依靠政府付费对社会资本而言缺乏吸引力，对政府方而言也将是不小的财政负担，因此需要根据各PPP项目的独特性，将盈利性项目捆绑非盈利性项目，并考虑加入有收益的非农业项目，将收益的“蛋糕”做大。

　　三是金融支持问题，主要体现为，社会资本投资农业，缺少抵押物或者抵押物不符合金融机构的要求，难以通过贷款审批；农业保险的品种少、覆盖面窄，PPP项目经营风险较大等。应当加快农村金融创新，通过制定政策释放更多鼓励信号，让金融机构更有动力为农业PPP项目提供金融支持。在这方面，《意见》已经指明了方向，但是还未来需要更明确、细化的鼓励政策。