重磅出击
87号文封堵政府买服务违规举债"后门"
作者：陈建华 发布于：2017-06-09 08:29:05 来源：
从我国本轮推广PPP（政府和社会资本合作）模式的实践来看，PPP项目实施过程还存在一些不规范的行为，比较典型的是近两年才引起业界关注的“伪政府购买服务”现象。这种现象，本质上就是PPP项目的过度“政府购买服务化”，简言之，同一个项目“前半截”是PPP，“后半截”巧妙地转化为政府购买服务。笔者认为，财政部5月底印发的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）文，就政府购买服务工作提出了相关规定，将有效防止PPP项目“政府购买服务化”。
87号文全文分别从坚持改革方向、严格应用范围、严格预算管理、严禁假借合同、做好信息公开等五点规定围绕政府购买服务相关工作提出要求，表面上似乎与PPP没有直接联系，其实不然，其中的重要规定对于防止PPP项目“购”化、“伪”化意义非凡。
PPP项目“政府购买服务化”，其实质是本该或者可以按照PPP模式实施的项目，以及在征集、储备等前期工作按照PPP工作逻辑推进的项目，由于种种原因，项目落地时政府和社会资本方签订的是政府购买服务协议，从而仅仅遵循政府购买服务相关规章实施管理。
基于政府购买服务和PPP模式的应用范围存在明显边界（不否定存在交集），相应领域的PPP项目“政府购买服务化”后，原则上讲依然属于PPP范畴，但由于实施不当而转化为“伪PPP”项目。该新规正是要通过严格限定政府购买服务的应用边界，实现对PPP项目“政府购买服务化”的有效隔离。
第二条：列明政府购买服务负面清单
第二点规定对政府购买服务应用范围进行负面清单式地规制，除了排除工程、货物类政府采购范围外，还特别申明铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，以及建设工程与服务打包不得作为政府购买服务项目。而规定内容着重强调的两类情况，本该且正是我国大力推广PPP模式背景下发展PPP项目的重要平台，基于该规定内容进行逆向推断，混淆政府购买服务和PPP模式应用范围是地方进行违法违规融资的关键原因和重要通道。
这种应用领域的混淆，并非体现在两类模式的交集上，而是主要体现为政府购买服务单方面地“剥夺”了PPP模式的施展空间，其结果不单是可以达到以政府购买服务名义违法违规融资的目的，也导致了PPP项目“政府购买服务化”。
实践表明，由于实施程序繁杂程度差异等普遍共知的原因，在PPP和政府购买服务应用交集的领域，常常是只有政府购买服务在耕耘，很少有PPP项目的影子。完全可以假设凡是我国当前发起PPP项目（包括了以PPP模式之名行政府购买服务之实的“伪”PPP项目，即本文述及的PPP项目“政府购买服务化”的情况）的领域范围，仅属于PPP模式应用范围，不适合实施政府购买服务，因而政府购买服务对应用范围的剥夺是鸠占鹊巢，明显不合规。基于此，新规对政府购买服务应用范围加以严格规制后，PPP项目“政府购买服务化”问题就失去了存在的土壤环境，将得到扼制。
第四条：约束PPP“政府购买服务化”行为
当然，不管以政府购买服务名义违法违规融资存在多大财政金融风险，实务操作中存在的融资便利毕竟是地方PPP项目“政府购买服务化”的主要动机，堵住了应用范围的疏漏，还需释放PPP项目的融资能量，一堵一疏，切实压制PPP项目“政府购买服务化”。
针对可能存在的通过政府购买服务合同融资问题，87号文在第四点规定内容中，对地方政府及其部门行为进行了相应约束，一方面，地方政府不得假借政府购买服务合同为建设工程举债，这一限制的逻辑基础，主要还是在于该文前述规定建设工程并不属于政府购买服务的购买内容，利用或虚构相应合同进行举债更不可取，从而对PPP等可以涵盖工程建设环节的融资模式产生倒逼机制；另一方面，地方政府不得通过政府购买服务进行市场融资，作此规定主要是基于，在政府购买服务具体项目中，地方政府需承担预算保障职责，足额安排资金，不应该成为融资主体。
而在公共领域PPP项目中，可以通过不同运作方式（如DBFO）实现项目融资，且不限于股权融资，随着PPP模式推广工作逐步深入，债券融资进入实操阶段的时机趋向成熟。在今年4月25日国家发展改革委办公厅关于印发《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》的通知（发改办财金〔2017〕730号）里，已明确在特定服务领域可由PPP项目公司或社会资本方发行专项债券。
运用PPP模式解决政府购买服务难题
实际上，PPP项目“政府购买服务化”和假借政府购买服务非正常融资就如孪生兄弟，两者如影随形，同时产生，也可以同时得以解决。87号文政策实施呈现成效的逻辑基础也在于，通过相关规定的落实，PPP模式应用将更趋规范，PPP项目“政府购买服务化”问题可得到有效制止，地方以政府购买服务名义违法违规融资问题就迎刃而解了。
因而，我国应在大力推广PPP模式过程中深入推进政府购买服务改革，可以运用PPP的逻辑解决政府购买服务的问题，有效规避项目融资风险。
一是桥归桥，路归路，地方政府应合理把握PPP和政府购买服务的应用边界，妥善选用项目实施模式，预防非理性融资。通过“负面清单”思维规制及“正面清单”目录管理制式，具体化政府购买服务应用领域，实化门槛高度，严把进入关，尤其是应确保PPP模式在相应领域“担好责”、“站好位”。
二是解铃还需系铃人，地方非理性融资起始于PPP，也应终结于PPP，以政府购买服务名义违法违规融资实为我国本轮推广PPP模式衍生的典型问题，也是突现的新现象新问题，制止非正常融资应从确保PPP项目规范实施加以整治。经历三年左右的试点积累，我国当前已把PPP模式推广应用的“质”摆在了一个更加明确的优先位置，这对于防止PPP项目“政府购买服务化”是绝对的利好，对制止以政府购买服务名义非正常融资也是水到渠成的结果。
总之，87号文中的新规措辞严厉，内容具体，针对性强，对各层级财政及相关部门提出了更高的贯彻落实、检查监管要求。有关部门应提高意识和加强能力建设，既要领会新规实质，把持原则，又要提高自身专业识别能力，防止出现PPP和政府购买服务应用边界失准。
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