作者简介：曹珊 上海市建纬律师事务所

　　2017年4月，六部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）（简称“50号文”）。时隔一月，财政部又发布了《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）（简称“87号文”）。“50号文”强调了在三个方面规范地方政府债务，分别是清理整改地方政府融资担保、加强地方融资平台管理、禁止利用PPP模式变相举借债务、以及进一步健全规范地方政府举债融资机制。“87号文”作为继“50号文”后国务院及各部委对整理地方债务风险的进一步细化，以制止地方政府利用政府购买服务违法违规举债融资的苗头，并明确重申了以下四个方面的政策规定：
　　（1）严格按照规定范围实施政府购买服务，明确政府购买服务范围的“四个严禁”；
　　（2）严格规范政府购买服务预算管理，明确“先预算，后购买”的采购实施模式；
　　（3） 严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资严禁地方违规融资的“三个不得”；


　　一、文件出台背景

　　在“87号文”发布后，财政部有关负责人在答记者提问中，阐述了文件出台的具体背景。在肯定了政府采购积极作用的同时，提到一些地区违反政府采购法和国办发等文件规定,以政府购买服务名义变相举债融资，存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题，加剧了财政金融风险。

　　早在今年一月，财政部分别向五个地方政府及两个部委发函发布了财预函[2017]1-6号，主要内容是问责违法违规举债的担保行为。其中交通运输厅与内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”，约定于建设期后第1年至第17年或者18年通过购买服务资金支付项目建设资金，支持内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司作为承贷主体，向农业发展银行贷款105.5亿元，资金使用和项目实施主体均为各盟市旗县交通局。

　　从“87号文”的内容来看，文件几乎就是为了禁止该类案例的违规情况而创设的。

　　二、政府购买服务范围的“四个禁止”

　　文件要求严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务。《政府采购法》第二条将政府采购服务的范围定义为除货物和工程以外的其他政府采购对象。《政府购买服务管理办法（暂行）》第十二条政府购买服务的内容限制为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项。政府新增或临时性、阶段性的服务事项，适合社会力量承担的，应当按照政府购买服务的方式进行。不属于政府职能范围，以及应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的服务事项，不得向社会力量购买。

　　“87号文”中通过负面清单的方式，严格限制实施政府购买服务的范围：

　　（一）严禁将货物及建设工程作为政府购买服务项目；

　　（二）严禁将基础设施建设、储备土地前期开发、农田水利等建设工程作为政府购买服务项目；

　　（三）严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目；

　　（四）严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围；

　　实践中，以政府采购服务形式直接购买工程建设及货物的违规程度过于明显也没有必要。而以政府采购服务形式获得特定金融机构融资的模式，一方面可以通过该政府采购行为的实施将合同付款纳入本级政府预算，又可以通过竞争方式获得资金成本较低的融资款项或融资租赁产品，辅以地方融资平台公司提供融资担保，这样的方式可谓是地方违规获得发展资金的创新之举。虽然法律法规的对政府采购服务范围的定义并不存在歧义，但是如果财政部不及时限制此模式的利用，可能很快会在各地遍地开花。

　　三、严格规范政府购买服务预算管理

　　“87号文”重申政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。

　　“87号文”禁止的将建设工程与服务打包作为政府购买服务本质就是带运营的BT模式，而将建设工程与服务打包，再加融资就是PPP模式，应当按照国务院相关部门PPP相关规定进行识别、准备与采购。政府采购与PPP模式的根本区别在于项目风险的承担与预算的管理。采用BT模式或是通过政府采购服务模式进行PPP项目的实施无疑会将大部分项目风险与债务风险交由地方政府承担。将PPP中的政府付费与购买服务中的政府支付混淆，将各种债务融资方法包装成政府购买服务的形式。如不立刻制止，无疑会增加系统性金融风险发生的可能。，

　　四、严禁地方违规融资的“三个不得”

　　（一）不得利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资，金融机构涉及政府购买服务的融资审查，必须符合政府预算管理制度相关要求，做到依法合规。承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，应当配合金融机构做好合规性管理，相关合同在购买内容和期限等方面必须符合政府购买服务有关法律和制度规定。

　　融资主体利用政府购买服务合同进行融资，一般作为项目贷款进行操作，其本质就是利用该合同的未来收益，以付款主体即地方政府的信用作为担保进行融资。实践中，地方政府还会指定平台公司或下属国有企业对贷款进行担保。“87号文”强调了金融机构自身的审查义务。

　　《预算法》和《担保法》都规定了地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，中国银监会印发《关于银行业风险防控工作的指导意见》（银监发【2017】6号）也从金融机构角度强调了不得违规新增地方政府融资平台贷款，严禁接受地方政府担保兜底。可见文中重申金融机构的审查义务，重申了该担保和该融资行为的无效性，金融机构如不严格做好合规性管理，将自行承担该融资行为的损失。

　　（二）不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债；

　　前述“四个严禁”中第四条的内容是严禁通过政府购买服务获得融资，此条则是在此范围之内，强调限制不得为建设工程变相举债。两条的内容虽然相似，但道出了实践中地方政府违规变相举债的一般目的，即为建筑工程进行筹资。这甚至也是很多地方政府积极推行PPP的根本原因。在地方政府利用地方债进行工程项目投资的历史过程中，经过了平台公司举债模式、BT模式、PPP模式、如今有地方利用政府采购服务为建筑工程筹资，成为了中央政府监管地方债的新战场。

　　（三）不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

　　实践中，平台公司或地方政府的债权人希望通过应收账款等未来收益，通过应收账款质押、收益权转让、保理等形式获得金融机构或非金融机构的融资款。而此处禁止的就是地方政府帮助企业虚构应收账款，此形式下形成的同样是以政府信用作为担保的地方政府或有债务。

　　五、文件的发布与PPP项目的关系

　　文件的发布，重新明确了政府采购服务的定位。和PPP模式之间，可谓上帝的归上帝，凯斯的归凯撒。对于地方债务的整治与PPP项目推广的根本目的无外乎以下两大目标，即政府职能的转变与预防系统性金融风险的发生。“87号文件”作为国务院相关部门控制地方债风险过程中的重要文件，关上了一扇地方违规举债的大门，为更多地方积极推行PPP模式创造了更严肃的必要性。

　　应该看到的是，很多地方之所以选择政府购买服务模式进行建设，是因为太多亟待建设的项目不符合PPP项目的条件，地方政府又没有足够的建设资金，等待省级政府为项目发行地方债似乎又遥遥无期。可见，在控制地方债的同时，我们也必须在以下几个方面做好亟待建设又不符合PPP模式条件项目的出口工作。

　　（1）对民生及地方产业发展影响重大的项目如不符合PPP模式条件的，或是符合国家经济发展局势的重点建设的地区，需要建立特殊审批渠道，以突破PPP项目财承比例、物有所值、项目审批条件等限制。

　　（2）加强PPP运营类项目资产证券化与项目收益债的推广力度，建立对已产生公共部门稳定收益的项目，其收益可以抵充该地区新增PPP项目财政付费的机制。

　　（3）对有联动效益关系的项目，比如已建成的污水处理项目，与相关的扩建污水管道项目，建立已建项目的收益可以抵充新建项目付款的机制，以降低地方财承负担。

　　（4）根据发改委等八个部门近日发布的《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，建立各行政区域间，利用各自优势，合作开发PPP项目的机制。并建立同一行政区域下，各级行政单位财承的共用机制，改变各地区间财承利用比例悬殊的现状。

　　（5）进一步规范现有PPP项目，将项目运营和绩效管理，而非建设和投资作为PPP项目的重点。通过严肃处罚不规范的现有项目，淘汰质量低劣的PPP项目，将更多资源运用在必要的项目上。

　　做好地方债务的管理，防范系统性风险的产生，既要严防新增违规债务的产生，更要利用现有体系，通过财政资金及PPP模式为必要的建设项目提供资金。一方面平衡好中央政府和地方政府、各级地方政府、同级地方政府间财政预算的平衡，使得需要钱的地方不缺钱。另一方面，灵活运用PPP模式，根据地方情况和项目情况，为优质项目提供政策和资金支持，使需要钱的项目能有钱用。只有当地方政府不再需要想尽办法违规融资时，地方债问题才得到了真正的解决。