对话四：PPP风险分配
　　本场对话环节以“PPP风险分配”为主题，邀请专家围绕PPP风险分配理论与实践热点展开讨论。下文为本场对话嘉宾精彩观点摘录。

　　一、本环节嘉宾介绍

　　主持人：Mark Moseley  全球基础设施中心首席运营官

　　对话嘉宾：

　　白景明 中国财政科学研究院副院长
　　肖光睿 亚洲开发银行高级PPP官员
　　王卫东 国浩律师事务所合伙人
　　蒋二波 中信建投证券股份有限公司债务承销部总监
　　金永祥 北京大岳咨询有限责任公司总经理

　　二、专家主旨发言

　　全球基础设施中心首席运营官Mark Moseley：本对话环节先让每位嘉宾进行简单演讲，在采取提问方式与嘉宾进行互动，首先邀请白景明院长发言。

　　中国财政科学研究院副院长 白景明：各位下午好，今天与大家交流的主题是“PPP与地方政府债务风险的防控”。一方面，我参与过一些省、市，甚至包括县的PPP项目推介会，了解到部分县级项目规模达到上百亿，部分地市级项目规模达到千亿，反映各级政府参与PPP的热情高。另一方面，不能忽视的一个问题是地方投资扩张，主要存在两种扩张渠道，一是通过地方政府举债，二是通过PPP模式进行投资。按照中国现行制度规定，这两种渠道应该是分开的，而且必须要分开，地方政府债务通过地方政府债务来举债投是2014年修改的《预算法》赋予的权利。一般债为无收益项目提供融资，专项债可为有收益项目提供融资。而通过PPP模式方式与地方债融资方式存在本质区别。但在实践中，部分地方政府借PPP模式变相融资，表现为固定收益承诺或兜底回购，如果不加以控制，最终可能导致地方债务风险。在这里我强调两点，一是PPP模式绝对不是一种融资行为，它是合作投资，既不能理解为政府向社会资本融资，也不能理解为社会资本向政府融资，因此要“收益共享，风险共担”。二是政府和社会资本合作，必须是一种平等的合作，不是单方面的投资行为。以上是我的观点，谢谢大家！

　　国浩律师事务所合伙人 王卫东：谈到风险分配，需要把单个PPP项目和PPP领域风险分配加以区分。二者可以分别从以下的角度进行分析。

　　对于PPP领域而言，是要站在公共产品和服务提供的角度来看，在运用PPP模式下政府向社会资本转移了哪些公共产品和服务的风险，政府自身应承担哪些风险。首先，政府应承担政治环境与法律风险，整个政治及法律风险的变化会影响PPP项目的实施，而这种风险与政府都有着必然的联系，所以政府方是最能管理这类风险的一方。当然在实践中，地方政府可能对前述风险的来临没有必要的控制手段，所以这种情况下一般由双方共同承担。但就PPP行业总体而言，政治和法律风险应配置给政府承担。其次，政府应承担规划与需求风险。公共产品和服务无论是从经济角度还是产业投资角度，以及对本地市场熟悉的角度，这种对公共产品和服务的市场需求不是任何一个商业实体能够预测的，特别是一个外来的企业。这种需求和对需求的规划是基于某地区的某行业或领域的真历史数据和对本地经济发展水平准确预估才能预测的。比如说对一个地区污水处理厂的市场容量，需要多大的处理能力，需要政府规划再提给社会资本进行相应的投资的。因此，这种基于政府规划的公共产品和服务投资所对应的需求风险也应由政府承担。最后，政府需承担监管的社会风险。任何公共产品是否能够以双方约定的品质与效能提供给社会，大众是没有直接的监管途径和手段的。而作为社会的管理者政府，则因获得了大众的授权，理应承担起对社会资本提供的公共产品是否符合要求与品质而进行监督，并向全社会负责。除了上述政府方能够更好的识别和控制的风险不能转移给社会资本以外，其他风险都可以通过协议转移和让渡给社会资本方。

　　二是具体到一个PPP项目而言，通过公开竞争程序获选的社会资本如何把项目中的商业风险进行有效管理和最佳的组合，是社会资本对项目管理的核心，也是PPP项目成功的基础。讨论到如何有效管理和最佳搭配各个市场主体从事PPP项目，即项目风险分配与管理机制问题。在政府和社会资本风险分配的前提下，社会资本方通过协议将PPP项目中不同性质的风险，投资、建设、融资、运营转交给最有能力管理某个特定风险的相关主体承担。通过这样的传导方式社会资本将具体分项的风险适配给最有能力管理风险的相关方，这样才能最终保障PPP项目在全生命周期中的稳定与可控。

　　通过政府和社会资本的风险适配、社会资本内部各方参与主体的风险适配，有效管理风险。社会资本方要承担不能提供公共产品和服务的风险，而政府要承担没有公共产品和服务可提供的风险。当然，风险分配机制更重要的是要避免了风险适配的主体错位而给PPP项目带来的不稳定性和不可靠性。

　　以上是我的观点，谢谢大家！

　　亚洲开发银行高级PPP官员 肖光睿：第一，应明确进行PPP风险分配的功能。一方面，应减少风险发生的概率、带来的损失，并降低风险管理的成本。另一方面，应找到合适的承担主体，促使双方在项目周期内保持谨慎和理性的行为，真正实现激励相容和物有所值。

　　根据风险分配功能，风险分配应遵循以下原则。第一，由最适合承担风险的一方承担相应风险。但每个项目有各自特点，需要针对项目特点进行风险分担，不能照抄范本。比如，根据收益模式的不同，使用者付费类项目关注需求风险，而政府付费类项目关注财力风险；而同样是政府付费项目，基于使用量如影子付费是把风险放到了需求端，而基于可用性付费把风险放到了供给端，社会资本不能完全控制使用需求，但是能够控制供给质量。就具体项目而言，风险存在于供给侧还是需求侧，取决于交易结构如何设计，并应实现激励相容的目标。

　　在同样的交易模式下，即使是同一项目在不同的阶段的风险分配也有所不同。比如，过去采用BOT模式的高速公路项目出现需求量风险的较少，因为伴随GDP两位数的高增长和机动车保有量激增，同时项目往往位于干线交通走廊。现在采用PPP模式的高速公路项目，社会资本很难独自承担需求风险。合理的风险分担是PPP项目的核心，我们之所以一再旗帜鲜明的反对明股实债，就是因为其本质是地方政府分担了本应由社会资本承担的风险。

　　第二，承担的风险和收益相匹配。比如就“金融机构是否能够作为社会资本参与PPP项目”这个问题，关注点不是金融机构本身，而是社会资本其是否有应对风险的能力，承担相应的风险，并为绩效负责。

　　第三，承担的风险应有上限。物有所值的基础是将PPP项目的部分风险转移给社会资本，正是风险的适当转移创造了价值，才有PSC值和PPP值的差别，但同时也应明确转移风险有上限，否则超过限度将导致项目成本大增和绩效下降。应注意以下两种情况，一是主观上，政府希望把所有风险转移出去，但可能带来更糟的结果。二是客观上，尤其在园区开发等边界不清的项目，并没有考虑清楚社会资本能否承担其全部承担的风险。以上是我的观点，谢谢大家！

　　中信建投证券股份有限公司债务承销部总监蒋二波：我想分享的主题是，金融机构如何参与PPP项目，其专业性如何体现。PPP风险分配有个重要的原则是专业的人做专业的事，那么金融机构的专业性是什么呢？我想应该是对项目的财务风险分析、资金筹集、以及项目回报率测算等方面。

　　在实践中， PPP项目离不开金融机构的服务，但目前国内金融机构提供的服务对于满足PPP项目的发展需求还有差距。主要原因在于：一是整体外部配套政策的约束，以及金融监管政策的限制，二是金融机构可能也需要自我反省，比如今天很多嘉宾谈到了明股实债的问题？这实际上是不是也有金融机构自身风险分析能力、风险承担能力不足的原因呢？

　　实践中存在部分PPP项目，交易结构完全变成了简单的地方政府融资行为，金融机构也乐意配合，甚至出现了PPP项目中的社会资本全部是金融机构的现象，不是说金融机构不能作为单一社会资本方参与，但PPP风险分配的原则之一是让专业的人做专业的事，金融机构在财务测算、资金筹集等方面具有专业性，但并不擅长项目运营和维护，这与PPP项目的初衷是相悖。

　　关于金融机构怎样参与PPP风险分配，我想从以下方面分析：一是提升金融机构自身的专业性，提升分析风险、应对风险的能力。近几年金融市场波动剧烈，前两年“资产荒”问题突出，而去年下半年变成“资金荒”。但在现实中存在很多标的良好、风险可控的PPP项目，为金融机构提供很多较好的参与机会。只要金融机构能够提升专业能力，在PPP项目中还是大有可为的。

　　二是我认为金融机构应该配合国内政府部门及监管机构的创新鼓励政策，积极地进行金融创新。以上是我的主要观点，谢谢大家！

　　北京大岳咨询有限责任公司总经理金永祥：我结合一个案例分享自己对“PPP风险分配”的主要观点，即从“京通快速路PPP项目”失败教训谈谈交通流量风险分配的问题。

　　“京通（北京至通州）快速路PPP项目”规划时间早，在上世纪九十年代初，当时对PPP模式相关的政策规则并不完善。在其它条件都谈定的情况下，北京市政府和社会资本谈判的一个核心问题在于，是否能修第二条北京到通州的道路（主要指朝阳北路），当时北京市政府无法给社会资本明确承诺，因为城市未来发展需要增加交通设施。在双方不能达成统一意见的背景下本项目以失败告终。从本案例可看出，交通量对交通类PPP项目影响很大。一是从风险识别角度看，交通量的不确定性是交通类PPP项目不可回避的问题，是客观存在的风险。二是从风险评估的角度看，交通量的预测一般与实际值偏差较大。比如北京地铁4号线PPP项目的可行性研究报告预测的交通量大概是70万人次/天，后来请国外相关预测咨询机构预测，得到的结果是48万人次/天。但实际运行后，本项目第一年的交通量达到了100万人次/天，可以看出交通量的风险很大。三是从对风险的控制能力看，政府是否修建竞争性道路，对PPP项目影响很大，这种风险政府是可控制的。社会资本也可进行适当控制，比如通过降低收费增加交通量。因此双方都对交通量风险有一定控制力，应共同承担。那么如何分配此项风险呢？在汲取“京通快速路PPP项目”的教训后，“北京地铁4号线PPP项目”将这种风险在政府和社会资本之间进行合理分配，并将交通量和票价相联系，将风险和收益同时考虑。具体而言，在项目准备期预测了一个特许经营期内各年度的客流量，估计初期为48万人次/天，终期为90万人次/天。在实践中，若低于此客流量，约定一定较小比例的这个范围内风险由社会资本方承担，若超过这个比例则双方分担，政府在相应情况下给予补贴。若高于预测客流量，约定由政府和社会资本按约定比例分享收益。

　　以上是我的分享，希望对大家有启示，谢谢大家！

　　三、问题讨论

　　全球基础设施中心首席运营官 Mark Moseley：谢谢各位嘉宾的精彩分享！PPP项目都会涉及如何分配风险问题，如果做到合理的“风险分配”是PPP项目的核心要义。刚才各位专家的观点很有启发性。下面的时间我想与嘉宾讨论以下问题，我认为PPP项目的特殊之处在于生命周期长。假设在存在“颠覆性技术”的情况下，这种技术在未来20年甚至更长周期内会继续存在并发挥作用。比如道路收费问题，基于2017年的交通需求及工具情况，很难预测2020年之后交通工具的发展。如果届时出现“无人驾驶”技术，如何在这种假设情况下预测交通量风险？所以我们要把未来的可能性或是风险转移到现在PPP项目的分析中。基于此假设，我想邀请各位嘉宾谈谈如何进行PPP项目的风险分配。

　　国浩律师事务所合伙人 王卫东：在技术不断更新的背景下讨论“PPP风险分配”，需要考虑这种变化会带来怎样的风险？对项目的投资产生怎样影响？科技发展可能降低投资，这是有利影响，而双方应采取怎样的方式分配因此带来的收益或产生的风险，关键是考虑技术发展带来的是正面影响还是负面影响。比如我们对环境的要求、对生活品质的要求提高等，都需要对设施设备提出相应标准，可能这种情况下可能造成投资的增加。但采用新科技可产生更好的社会效果，从这个角度来讲，谁能够从中获得更多利益，就应该由相应方分担更多风险，这是我的一些观点。

　　北京大岳咨询有限责任公司总经理金永祥：我们在实践中遇到过类似问题，比如污水处理厂PPP项目在执行阶段遇到的提标改造问题。在PPP合同中一般会约定，发生这种情况时要使社会资本的收益水平恢复到没有发生这种事情的状态。不论是正面影响还是负面影响，也就是说是由政府承担了主要风险，社会资本基本不受此风险影响。现在我们做咨询的许多污水处理PPP项目便是按照这种原则进行的。如果未来有新技术出现了，可能会让政府受益，也可能会让社会资本受益，双方应该按照这种原则进行重新谈判。

　　中信建投证券股份有限公司债务承销部总监蒋二波：PPP项目通常具有较长的生命周期，在10年甚至20年的长周期里，技术进步具有较大不确定性，我们也可以把范围扩大到其他各种环境、经济、生态、政策等不确定的风险。一般来说，期限越长，这种不确定的风险是越大的，对于国内的大部分金融机构特别银行来说，是不愿意面对这种不确定的风险的，所以肯定是倾向通过设计交易结构，将其控制到可确定性的风险范围内。交易结构的表现可能就是明股实债，或者名义上的长期限融资，但会有一个3年或5年的提前结束的选择权，这些问题我认为是可以伴随配套政策的完善、外部环境的改变等，在未来得到逐渐解决，这是我的一些看法，谢谢主持人。

　　亚洲开发银行高级PPP官员 肖光睿：在中国推进PPP模式的过程中，在PPP项目全生命周期遇到技术升级引发的风险其实与发达经济体有所区别。相对于欧美政治法律进入到相对稳定成熟的阶段而言，中国实际上处在一个快速发展的阶段，单看国内的PPP政策框架，这三年已经历巨大变化和演进，很少有人30年前会想到中国今天象这样，同样站在这个节点，很难预测30年后中国将会怎样。在新兴经济体国家，需要在外部不确定的环境下考虑PPP项目二、三十年周期的合同，相对欧美国家是比较大的挑战，这是我们必须要面对的客观背景。

　　另外，谈到技术发展，相对污水项目提标改造升级，智慧城市PPP项目与互联网信息技术相关，很多技术基本上面临3到5年的更新换代周期，颠覆性技术的出现，对PPP合同长周期的合同而言是一个挑战。在此我提出两点建议。第一，用契约规定双方的责权利，但基于平等合作的伙伴关系去面对项目PPP全生命周期中的不确定性。 PPP合同本身是一个不完全契约的合同架构，需要在合约里会设置相应的调整机制以应对新的问题，在平等合作的前提下调整各方权责利，比如构建中期检查机制等。第二，不管金融机构的风险偏好如何，PPP项目本身需要有不同的金融产品去匹配不同的风险。借鉴国外经验，在PPP项目运营期内，不论是用低成本的再融资替代之前的融资所进行的主动性再融资，还是当项目因技术变化、外部环境变化等背离原来的设计，所引发的被动性再融资，都需要在合同和金融工具等方面进行考虑。供大家思考，谢谢！

　　全球基础设施中心首席运营官 Mark Moseley：谢谢，感谢所有的嘉宾进行了非常好的分享。因PPP项目具有长期性，如果PPP合同不能体现契约精神和伙伴精神，项目难以为继。而PPP项目既然体现了伙伴关系，除了合同约束之外，还要有合作精神。再次感谢本环节各位嘉宾的真知灼见！

　　来源：财政部PPP中心