对话二：中国PPP的改革实践
　　本场对话环节以“中国PPP的改革实践”为主题，下文为本场对话嘉宾精彩观点摘录。

　　一、本环节嘉宾介绍

　　主持人：张春中 中信银行总行

　　对话嘉宾：
　　孙婷婷 福建省财政厅巡视员
　　禇春超 交通运输部科学研究院主任工程师
　　刘隆文 中国PPP基金公司总经理
　　傅俊元 中国交通建设股份有限公司执行董事
　　左志 东方园林公司高级副总裁金融中心总裁
　　张燎 上海济邦投资有限公司董事长

　　二、专家主旨发言

　　福建省财政厅巡视员 孙婷婷：在财政部的大力推动下，全国PPP发展势头强劲，为供给侧结构性改革做出了重要贡献。福建省认真贯彻财政部和省委省政府决策部署，把推广应用PPP模式作为机制体制变革、增加公共产品有效供给和补齐民生事业短板的重点工作来抓，经过三年实践，取得了阶段性成效，为我省经济社会发展发挥了积极作用。截止目前，我省入选财政部三批示范项目共29个，落地项目26个，落地率89.6%；纳入财政部综合信息平台的PPP项目269个，项目总投资3483亿元，累计落地项目82个，总投资1109亿元，引入社会资本方129家，社会资本投资884亿元，全省项目落地率达55％。落地项目数量、规模和落地率呈现逐年上升趋势，落地领域从市政工程、片区开发、交通运输等传统领域，向文化、医疗卫生、旅游、养老等民生短板领域、新兴领域扩展。在改革实践中，我们重点抓了五个方面工作：

　　1.抓机制,形成协同联动合力

　　建立由分管副省长为总召集人的省政府PPP试点工作联席会议制度，目前成员单位达到18个，明确了任务分工，强化协同配合，并定期召开联席会议研究年度工作要点，协调解决PPP工作中存在问题，分解落实工作任务。各部门积极发挥职能作用，在各自领域从项目生成、要素保障、融资支持、行业管理等完善具体措施，指导各地工作开展，联合开展示范项目的督导，形成推动工作的合力。省财政厅、发改委共同发布了省级PPP项目库清单和动态清单，水利厅制订了福建省水利PPP项目合同范本等等。大部分设区市政府也成立联席会议机制，建立年度绩效考评体系，采取领导挂钩项目协调机制和项目推进落实机制，促进PPP项目顺利推进。

　　2.抓引导，建立政策制度支撑体系

　　PPP是一项复杂的改革性工作，既要鼓励各地大胆探索，又要防止走偏，因此，我们注重政策研究，加强宏观引导，建立了“指导意见+扶持政策+操作指引+专项方案”的政策制度支撑体系。指导意见方面。2014年，省政府在全国率先出台了关于推广PPP试点的指导意见， 2016年，又出台了关于进一步做好PPP试点工作的若干意见，强调规范运作，加快发展。扶持政策方面。2015年，省政府出台了推广政府和社会资本合作（PPP）试点的七条扶持政策，2016年，省财政发起设立了规模200亿元的省级PPP引导基金。操作指引方面。在落实财政部PPP操作指南、“两论”等制度的基础上，省财政厅还出台了省级PPP项目财政管理操作流程、省级PPP项目库管理办法等。专项推动方面。针对部分民生短板项目体量小、运营较为困难、对社会资本缺乏吸引力的情况，结合财政部“两个强制”要求，今年我省推出了鼓励社会资本投资PPP工程包的实施方案，采取工程包方式分类施策、专项推动，吸引民间资本投资。目前已选择村镇污水处理设施、生活垃圾处理、城市公共停车场和养老服务四个领域先行开展。

　　3.抓创新，树立示范标杆

　　PPP项目各有特点，没有固定模式，我们鼓励各地因地制宜，挖掘当地资源及项目潜力，创新 PPP项目运用模式，并将各地在实践中的探索和创新及时总结，树立可复制可推广的典型，为各地提供经验借鉴。一是 “捆绑”打包。针对“小散”项目，采取同类项目整合、“上下游联动”“肥瘦搭配” “存量+增量”等方式做大项目规模，提高收益水平，增强项目吸引力。目前已涌现了一批成功案例，如龙岩市乡镇污水处理厂网一体化PPP项目，在设区市整合了四个县（区）的乡镇污水处理项目，该项目入选了财政部示范案例。福鼎市将城市道路保洁、垃圾收集、转运服务及垃圾焚烧发电等上下游项目打包整合。二是“抱团”参与。以联合体方式整合各自优势，提高项目整体收益和抗风险能力，解决单个民企体量小或业务单一无法参与重大项目合作的问题。如东山羊角山生态旅游公园项目，组建三方联合体，整合了PPP项目各方在设计、建设、运营等领域的优势，形成强强联合。三是存量转换。漳州古城保护开发一期启动工程项目采用TOT模式改造创新，将经营权公开招标选取优秀专业的社会资本对古城进行运营，并挖掘项目潜力，通过适当的资源补偿，将政府性债务转化为企业债务，并通过引入社会资本的商业运营能力，提高项目整体公共服务水平。

　　4.抓落地，做实关键环节

　　一是加强项目策划推介。2015年10月至2016年4月，我省先后在北京、上海、深圳举办了三场PPP项目推介会。2016年在福州举办了民企专场对接会。共推出160个项目，总投资2617亿元，共吸引1000多家社会资本方3000多人次参加，通过推介会这一形式有效地推动了各地加强项目储备，搭建了政府与社会资本的对接平台。二是开展项目督导。组织联席会议成员单位和各级政府开展PPP项目督导，及时协调解决项目推进中存在的问题和困难。三是建立通报制度。今年起，我省实行“一月一通报”制度，对全省PPP项目情况按月进行通报，通过“晒进度、晒落地率”，激发各级政府参与热情，促进项目落地。

　　5.抓规范，实施激励约束

　　我省坚持发展与规范并重，引导各地做“真的PPP”项目。一是持续开展PPP政策解读和实操培训，正面宣传引导，推动参与各方规范PPP项目实施,三年来省财政厅已举办培训班和各类专项培训17次。今年4月，省财政厅还专门开展PPP公众专题宣讲会。二是参照财政部示范项目的条件，制订省级示范项目标准，组织专家对申报示范项目认真评审，对入选项目及时兑现奖补政策，已累计下达奖补资金1.6亿元。对不合规项目，采取退回修改、退库和收回前期经费等方式进行处理。三是探索采取“双随机”方式抽查部分项目，促进各地各部门和咨询机构认真把关，保证项目质量。

　　交通运输部科学研究院主任工程师 禇春超：今天非常高兴给大家交流一下在交通领域PPP开展的一些情况。交通领域是PPP非常重要的实践领域，在财政部第三批PPP示范项目中，交通项目有62个占总数516个的12%，交通项目投资总额超过5000多亿，占总投资的43%，应该是PPP比较有代表性的行业领域。

　　交通运输部为推动交通运输PPP项目顺利开展，加强了整个顶层制度设计，出台了《关于深化交通运输基础设施投融资改革的指导意见》，在收费公路领域还具体制定了推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见、操作指南等，并在2015年发布第一批11个PPP试点项目，现在已都落地。另外，在相关政府项目管理服务环节上，和财政部一起出台了车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法、车辆购置税收入补助地方资金补助标准、公路投资项目核准等一系列文件，进一步理顺了交通项目投资机制。从2016年开始，交通PPP项目全面铺开，在范围上涵盖了传统的高速公路、普通一二级公路、桥梁隧道、港口码头、铁路项目、交通枢纽、机场、航道等细分领域。借助PPP机制，打破了原来车购税资金不能投资由社会资本参与投资交通项目的限制，政府通过车购税资金作为引导参与到更多交通领域项目中，极大地推动整个行业建设发展。

　　关于我们面临PPP的发展形势方面，十二五交通基础设施投资是13.4万亿，今年国务院刚刚发布的“十三五”现代综合交通运输体系发展规划提出投资15万亿，其中公路7.8万亿，铁路3.5万亿，交通投资在经济发展稳增长中作用将更加凸显，社会资本参与交通建设也面临着更多的发展机遇。在地方有关交通发展规划方面，据统计十三五期间将有超过11个省计划新增高速公路超过2000公里，有7个省规划新增高速公路超过2700公里。特别是表现在西部地区包括云贵川还有新疆，都规划了大规模的投资计划。交通拟建项目有很多，但是在资金来源上，传统的交通建设发展资金来源主要有4部分，一部分就是财政资金，包括车购税、地方配套一般性财政预算资金、上年度结转资金等；二是国内外贷款；三是地方自筹，其实质大部分也是通过银行贷款或者软贷款来的；四是其他，包括事业单位配套支出等。整个比例看，超过7成都是通过银行贷款来的，资金缺口比较大，需要更多社会资本参与以PPP模式来建设推动发展。

　　在这种大背景下，我们通过2015年推开的11个示范项目到现在全面推开，也总结了一些整个交通领域PPP项目特点。

　　第一，刚才也说了在PPP项目中，车购税资金可以参与进来是政策一项重大突破。

　　第二，交通是属于重投资的领域，项目的投资都比较大，现在每公里高速建设成本都上1亿元，甚至在山区隧道比较多的都超过2到3亿，建设期一般都是3年左右。PPP模式上多采用原来BOT+EPC设计总承包形式，社会资本参与项目建设获取建设期利润，是社会资本参与交通项目的一个重要考量。BOT+EPC模式，对社会资本来说不但可以获取建设期的施工利润，同时对承建单位来说是可以稳定自身的建设施工队伍。这是交通项目一个很大的特点。

　　第三，在收益上，投资者获取合理回报有几部分组成，包括建设期施工利润运营期经营收入（包括通行费收入、服务区经营收益、沿线广告收益）、以及政府缺口补贴。

　　在中西部地区，处于延长线联络线的一些项目整体效益较差，政府参与投资入股的时候，其出资部分通常作为特殊股份，即不参与项目收益分红但参与项目影响重大公共事业决策的时候采取一票否决，这样既可确保公路资产公益属性避免过度化市场炒作，，也增加社会资本的吸引力。

　　项目政府缺口补助包括两种，一是在建设期的时候车购税投入，这是因为车购税只能用于公路建设的属性决定的，二是运营期的一般预算补贴，包括燃油税返还资金。

　　目前各地也是在陆续开展探索新的模式，包括设立产业基金，在江苏内蒙已经都设立了交通PPP发展基金。一些省在一般财政资金里面加大了对交通发展支持，比如广东在2014和2015年省级财政补助资金超过300亿元。

　　这里，举一个我觉得是很有特色的项目案例，也是我们参与的一个PPP项目，遵义市赤水河谷旅游综合体PPP项目，这个项目把沿线6个景区、驿站和慢行系统打包成一个整体建设，在资金上除了车购税资金投入外，还有沿线三个市县也给了一定的土地拆迁补偿费用，此外就是社会资本投入和银行贷款。项目总投资48亿元，其中社会资本投资11个多亿，银行贷款17个多亿，整个公路项目虽然不收费，但通过打包旅游资源，项目实现了经营期的商业化运作可行性，后续不再需要政府在补贴投入。

　　再说明一点，刚才提到交通发展的形势很大，空间很大，有很多项目要做，但是整个项目的经营收入并不是特别好，我们从发布的收费公报统计公报来看，去年全国大概有17万公里，整个通行费收入4000多亿，平均来看每公里收费公路的年通行费收入约在250万左右。而新建高速公路项目平均建设成本都差不多超过1亿元每公里，按照长期贷款4.9%年利率来算，如果没有缺口补助，则每公里年偿还利息也有500多万，即通行费收入不足以支付偿还利息。另一个角度看，根据统计报告，今年通行费收入有4400多亿，包括养护支出、债务本金偿还支出、利息支出是5600多亿，缺口是1600亿。因此，下一步如何顺利推动交通PPP项目实施，考验我们社会资本方的智慧，包括如何进行综合开发，如何把项目全生命周期的收益综合利用起来，使十三五期间根据国家综合运输体系规划，更好的将交通项目进行落地和实施起来。时间关系，我就简单的介绍这些交通的情况。谢谢大家！

　　中国PPP基金公司总经理 刘隆文：非常感谢有机会参加研讨会的这个交流环节。

　　第一，中国政企合作投资基金股份有限公司主要承担引导、规范、增信三大职能。我们希望借助这个平台把PPP事业往前推。刚才孙司长在发言中已经明确提出继续持续推进的概念。PPP是公共服务产品提供的一种改革，在这个角度上，无论是国务院、财政，还是发改委、各个部委都出台了部署的这种各自的规定。从我们基金的角度，除了职能定位之外，我们唯一做的就是按照国务院和部委的这个意见，在贯彻落实做规范PPP的这个过程中，充当一个抓手、一个实践者、一个引领者，这是我们最大的一个任务。所以在今年和以后的实践的过程中，我们会把规范推动PPP作为我们最大的一个任务目标来看。

　　第二，现在存在重建设轻运营的问题，会影响项目在生命周期内的运营，这是需要规范的问题。

　　第三，现在国家PPP上位法尚未出台，不同的部委有很多PPP政策是不统一，相互掣肘、相互冲突的部分也是规范中必须要克服的问题。中国PPP基金愿意同各级财政部门等所有的部门，共同推动PPP模式发展，促进地方经济发展。我们在去年做了很好的实践，与内蒙、河南、吉林9个省市签订了一个子基金的协议，每个省划定一些具体项目具体落实，我相信到9月30号我们这个项目都能够完全落实，总共400多亿的规模，投资400多亿，带动后面的项目6000多亿。在这个基础之上我们今年除了在具体项目上会再加大力度之外，也可能会尝试着就一些工作基础比较好的地市以额度的方式调动地方的积极性。

　　第四，研究院的成立是财政部推进PPP的一个抓手，我们基金也有了一个很好的合作伙伴，我们愿意也特别期待能够把研究院的研究成果通过我们基金这个实实在在的经济手段，能把研究的成果落到地方去，支持地方的实际发展。谢谢各位。

　　中国交通建设股份有限公司执行董事 傅俊元：很高兴参与财政部的“中国PPP改革实践”对话环节，我简单介绍中国交建做PPP的一些情况、PPP业务对中国交建的影响及存在问题和建议。

　　1.PPP项目总体情况

　　中国交建投资业务从2007年起步，截止2016年年底，已签投资项目213个，投资总额9433亿元，累计完成投资额3384亿元。正在实施投资项目182个项目，涉及投资总额8913亿元。政府是中国交建的主要投资合作伙伴，公司80%以上的投资项目采用政府与企业合作的PPP模式，其中：至国家2015年下半年大力推行PPP模式以来，中国交建共投资PPP项目78个，涉及投资总额3425亿元，已投入自有资金近200亿元。

　　中国交建投资业务以经营性项目、非经营性项目及城市综合开发项目三种类型为主，分别占投资总额的48.58%、27.39%和24.03%。投资领域涉及高速公路（一级公路）、桥隧、港口、码头、围海造地、房地产、城市综合体开发等多个领域，并延伸至轨道交通、海绵城市、综合管廊、水利水务、生态环保、邮轮母港等新兴领域。

　　2.PPP发展对中国交建的影响

　　一是协同国家战略。中国交建PPP项目紧跟国家 “一带一路”、“长江经济带”等战略，加大国内外市场开发力度，公司同时在海外12个国家实施投资项目，正在8个国家推进PPP项目（牙买加、科伦坡），投资总额近90亿美元；在国内投资建设了南京纬三路过江隧道、武汉沌口长江大桥等一大批社会效益显著的项目。

　　二是助力“五商中交”。中国交建PPP项目经过多年的发展，已成为推动公司“五商中交”战略落地的强力引擎，通过投资引领公司产业链转型升级，实现公司整体由工到商的转变。

　　三是完善区域布局。截至目前，中国交建累计与83个地方政府签订近百份战略合作协议，共同推进PPP项目落地，投资区域不断延伸，与政府合作意向已基本涵盖全国。投资区域形成了以江苏、广东、浙江等经济发达省份为主，以重庆、湖北、云南、贵州、福建等发展潜力巨大的省份为辅的区域格局。

　　四是创新投资模式。中国交建是中国PPP的模式创造者、实践的先行者，多年来，中国交建积极为各级政府在项目投资模式上进行排忧解难，先后创造出了广东、重庆、贵州、云南、广西等投资模式。作为央企，在与各级政府的投资合作中，中国交建不是单纯追求投资收益，而是把企业的高效率、低成本优势融入到地方经济社会发展中，通过投资拉动经济社会发展，同时获取合理回报。

　　五是促进产融结合。近年来，中国交建顺应PPP发展的需求，先后成立财务公司、基金公司、融资租赁、保险经纪公司，形成了中交金融业务板块，能够为PPP项目提供一揽子的产融结合服务。通过参与PPP项目，中国交建引入外部财务投资人共同参与，助力交通基础设施投资发展，产融结合愈发紧密，投资规模不断扩大。

　　3.存在的问题和建议

　　一是希望PPP立法工作能够加快推进，尽快出台，解决PPP项目运作与现行法律规章之间的冲突，减少政府违约风险。

　　二是针对PPP有效落地的信贷扶持政策善不完备的现状，希望继续加大信贷政策对PPP项目的扶持力度，进一步激发社会资本参与PPP的积极性。

　　三是缺乏统一的企业实力综合评标办法和合理最低价竞标的约束机制，建议尽快出台PPP项目招投标管理办法，引导地方政府根据项目实际考量社会资本的综合实力，杜绝背离经济规律的恶性竞争报价行为。

　　四是融资渠道需进一步拓展，加大金融资本对PPP项目的扶持力度，拓宽项目融资渠道，引导更多银行、基金、社保、商业保险、信托等资金向PPP项目倾斜。

　　同时，也建议政企双方共同协商经营年限限制，从政策上适度向西部不发达地区倾斜和希望政府在制定政策时多听取社会资本的意见。

　　谢谢！

　　东方园林公司高级副总裁 左志：很荣幸可以谈一下PPP模式对生态环保企业这种跨越式发展起到的作用。

　　东方园林于2014年底开始参与PPP项目，在2015年集中1000多人团队，包括设计、财务、招标人员，与各级政府去对接PPP项目，在这一年里对接过几百个PPP项目，失败率很高，因为地方政府对PPP项目也有一个探索的过程，但是我们没有气馁。

　　到了去年开始成果就开始出现了，截止到2015年底，首个PPP项目中标，是湖北黄石的一个生态园。到今年3月份我们已经设立了37家SPV公司，也就是意味着我们有中标37个项目。到目前为止我们已经累计中标的PPP的这个项目金额，达到了900亿。

　　我们和金融机构包括政策性银行、商业银行、股份制银行、地方商行，都建立了广泛的金融合作。到目前为止，已经签了90多亿的这个银行贷款合同，特别是到昨天中国PPP基金给我们江西萍乡的项目3亿元股权＋债权的融资已经到位了，所以这里我也向中国PPP基金等PPP的实践者，能够对民营企业的支持表示感谢和致意。

　　自从我们采取PPP的这个模式之后，经过了徘徊期。但是到了去年我们PPP有了成效以后，企业快速发展，2016年营业总收入在业内名列第一。所以PPP模式对企业的发展有巨大推动作用。

　　展望未来想谈两方面，一是PPP比传统模式更能实现政府、企业和金融机构共赢；二是希望尽快完善PPP法律保障。谢谢大家！

　　上海济邦投资有限公司董事长 张燎：今天这个环节的嘉宾讨论来源背景非常多元，观点精彩纷呈。PPP咨询在PPP这个大环境中扮演非常重要的，或者说不可或缺的作用。

　　我们可以看到PPP市场上的良好实践和一些所谓的乱象。中介机构像一个杠杆、一个放大器：优秀的机构把一个很复杂困难的项目，结构设计好、把社会资本和政府之间的权利义务关系、风险分配平衡好，把一个有难度的项目做成一个精彩项目；但是做的粗糙的机构呢，我认为很可能像一个狗头军师，起坏的示范放大作用，所以PPP咨询机构的责任非常大。

　　我想简要分享我们在广西和云南做的两个水环境治理项目的实践，云南大理洱海环湖截污和广西南宁那考河这两个项目是我认为中国PPP良好实践非常典型的代表，它有多个特点和亮点，我重点说两个。

　　一个亮点是综合性全生命期的管理，把设计、建设、融资和运营管理整合起来，把黑臭水、环境修复、海绵城市以及污水处理全部整合起来，这样的整合改变了政府过去的碎片化管理方式。这是一个我觉得PPP相对于传统的政府采购而言非常重要的变化。

　　另外一个亮点和特点是PPP的按效付费，这是一个非常重要的理念。中国实践了，在水环境治理上不但实现全生命期的综合职能一体化的整合，更重要是这个付费是针对它到底有没有把水治清。这个我认为不仅在中国有非常重要的参考意义，而且能够为全世界存在这样的环境治理或者说环境修复需求的国家可以借鉴的。那考河治理好了之后，上个月国家最高领导人也去参观了，给了很高的评价。习总看了那考河项目，说非常漂亮流连忘返，不想走了。

　　另外，我认为PPP在中国的影响是多方面的，比如说市场规模巨大，一体化的市场形成，在过去三年就实现了，当然还有进一步完善的空间。另外推动体制机制的创新、政府的基建投融资的模式转换等也跟PPP大力推行关系非常大；在民生方面、环境治理方面，大规模推行和治理效果的显现，连同PPP模式的推广应用、尤其是在生态环保领域的应用，将原来花花草草变成整体改善的环境，这是大家有目共睹的，也是非常具有说服力的。

　　总体来看，我认为在中国要实现体制机制的变革，实现基础设施投融资模式的转换，PPP是一个非常好的理论和实践体系。今天讲的我们的良好实践，我认为中国在过去三年中间，项目做了几千个，可能在质量方面，总体上呈现出多样化或者说参差不齐的局面，但是我们需要找出一些良好经验进行案例总结推广，把这些好的理念，好的要点，如按效付费，一定要坚持，坚定不移的去实现这些新的理念，达到我们推行PPP的初心。谢谢各位！

　　来源：财政部PPP中心