作者简介：李兵 中南财经政法大学法学硕士，北京中伦（武汉）律师事务所律师，湖北省优秀党员律师。多年深耕产业地产与基础设施项目（BOT、BT、PPP）、项目融资(含资产证券化、债券、基金)及有关争议解决等业务领域，积累有丰富的实务经验和知识成果。现为湖北省PPP专家库专家、武汉市和黄石市PPP专家库专家，任武汉市经济技术开发区（汉南区）发改局、随州市、黄石市PPP项目合同评审专项法律顾问、浙江大学行政管理学院特骋PPP培训专家。
　　PPP知乎，您的PPP大百科！~~~~~~~~

　　日前，财政部等六部委下发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（以下简称“财预[2017]50号文”），引起业内各方密切关注和热烈讨论。笔者结合“财政部有关负责人就印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》答记者问”有关精神，就财预[2017]50号文中关于规范PPP运作的要点作简要评析如下：

　　一六部委联合发文，坚定督导规范运作

　　经过两年多的热运力推，2017年应当是PPP的理性规范之年。过去PPP与政绩、业绩目标挂钩，一味强调入库项目数量、投资额、落地率，运作程序混乱、犯越规范界线、多头管理等负面现像也随之而起，这些都在不同程度上削弱或背离推行PPP的初衷。本次财预[2017]50号文由六部委联合发文，既有关系项目发起和过程监管的财政、发改部门，也有融资监管部门的人民银行、银监会和证监会，还有关系项目合规运作、法律责任追究的司法部，可见中央各部门对规范运作PPP项目的决心之坚定，当然也反映了当前PPP运作隐患风险之普遍和严重。

　　二对地方政府举债再次重申“修明渠、堵暗道”，规范运作PPP方可收“明渠”之效

　　为整治地方政府债之积弊沉疴，2014年以来中央持续出台了大量的规范性文件，如2014年修订的预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）以及配套的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（银监会财综[2016]4号）、《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发[2014]62号)、《政府非税收入管理办法》（财税[2016]33号）等规定。这些文件要求地方政府及其平台公司舍弃过去惯用的招商融资手段和建设理念，由于缺乏明确成熟有效的压力缓释措施，在实施过程中也造成了不适应和持续阵痛，以至于不少地方对这些文件精神能否得到持续坚定的执行产生了怀疑。财预[2017]50号文与这些文件一脉相承，且态度鲜明，可以打消当前存在的关于为发展地方经济和建设而准备对既定的规范政策进行打折、修正的念头。

　　国发[2014]43号明确指出，修明渠、堵暗道，加快建立规范的地方政府举债融资机制，推广使用政府与社会资本合作模式，同时坚决制止地方政府违法违规举债。过去的借道平台公司进行债务融资、垫资施工、委托代建（BT）以及不规范的“财政补贴、税费返还、土地平衡”等本地土政策陆续被叫停，各类可能构成政府担保责任的支持性文件也被政府确认无效或收回。然而，彼时PPP作为“明渠”之一，尚不成熟，尚未得到各地政府充分认知、接受和重视，在此新旧交替之际，便形成了地方建设和转型发展的压力。随着中央各部委对PPP的大力倡导和激励，政府与社会资本的积极性被调动起来，PPP在很短时间内流传全国，并被上升到关系到改革全局的战略高度。不少地方为追求入库项目数量、金额，从快冲量，没有整体长远规划，前期准备工作粗疏，甚至还是按照BT思路设计交易结构和回报机制，项目虚构滥造、投资额虚增、财务测算失真，物有所值和财政承受能力论证流于形式，没有避开保底承诺或固定回报，没有化解存量地方债务，反而又陷政府债务于不可控之境地，背离了PPP推行的初衷。财预[2017]50号文强调：只有规范运作PPP，方可收“明渠”之效。

　　三基于过往PPP实践，针对性提出了明确的规范要求并建立了联合监管和责任追究制度

　　（一）财预[2017]50号文规范政府与社会资本合作行为的主要内容

　　财预[2017]50号文的基调是规范PPP，而不是叫停PPP，核心原则是：强调由社会资本独立承担项目投资风险，严禁地方政府通过不规范的PPP项目以及投资PPP项目的政府投资基金等方式违法违规变相举债。对地方政府及其所属部门参与PPP项目，明确提出了“四不得”原则：

　　1.   不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金；

　　2.   不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失；

　　3.   不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益；

　　4.   不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

　　上述“四个不得”反复使用“不得以任何方式”，包括一切明显的或隐晦的方式，确定无疑的强调，对上述四个方面进行合规性评判时不应含糊，推行PPP应当排除一切相关嫌疑。上述“四个不得”将成为今后PPP规范运作的红线，在PPP实施方案、合同或其他涉及政府方义务责任的法律文件中均不得触犯。其中：

　　“不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金”在实务中主要体现为：政府方不得就社会资本投资设定任何回购安排，如承诺收购社会资本方在项目公司中的股权或在非政府原因导致PPP合同提前终止时，以补偿名义使社会资本方收回投资本金。

　　“不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失”在实务中主要体现为：在非因政府方原因导致社会资本方投资本金出现损失时，政府不得承诺对社会资本方投资损失进行补偿。如，在非因政府方原因导致PPP合同提前解除时，对社会资本方投资本金损失进行补偿；再如，为了确保社会资本方能够优先收回投资本金，作为劣后分配收益和优先承担亏损一方。

　　“不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益”是指，在项目回报机制或涉及政府财政支出责任方面，应当设置政府采购款的支付条件，应强调与社会资本提供公共服务产品的绩效考核结果挂钩，并设置了全面而明确的考核标准和挂钩机制，禁止设置可能导致政府方承担固定回报、兜底承诺、明股实债责任的合同条款或交易架构。

　　对于政府方通过股权投资基金方式参与PPP项目的，“不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债”。在实务中主要体现为，通过“有限合伙”协议、结构化安排或其他附加条款，使政府方成为普通合伙人（GP），对PPP项目风险承担无限连带责任，或者作为劣后级分配和优先承担亏损一方，以吸引财务性投资资金，变相融资。

　　（二）财预[2017]50号文监管政府与社会资本行为的主要措施

　　1.细化PPP项目信息披露事项

　　财预[2017]50号文从政府购买服务和推进PPP项目信息两个维度，明确了PPP重点披露的信息事项。

　　在政府购买服务层面，要求地方政府及其所属部门应当重点公开政府购买服务决策主体、购买主体、承接主体、服务内容、合同资金规模、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等内容。

　　在PPP项目信息层面，要求地方政府及其所属部门应当重点公开PPP项目决策主体、政府方和社会资本方信息、合作项目内容和财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容。

　　2.建立跨部门协同监控

　　财预[2017]50号文要求开展跨部门联合监管，建立财政、发展改革、司法行政机关、人民银行、银监、证监等部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织参加的监管机制，加强跨部门联合惩戒，形成监管合力。PPP项目对专业机构依赖性强，引入注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织协同监管，无疑是创新且有效之举。