张继峰  国家发改委PPP专家库金融专家，财政部PPP专家库财务专家，四川大学人权法律研究中心特约研究员，北京云天新峰投资管理中心（有限合伙）合伙人。

 

 

　　一、存在的问题

 

 

　　前一阵沸沸扬扬的武汉轨道交通8号线PPP项目，以及去年的贵阳轨道交通2号线一期工程PPP项目，将社会资本适格性问题抬到了桌面。对于这两个案例存在的问题，以及什么样的企业能够成为适格的社会资本，业内有很多种观点，且公说公有理婆说婆有理，很难统一认识。在笔者参与的PPP项目投融资业务中，这个问题也无法避免。因此，本文提出了有关社会资本适格性的六个问题，并从PPP模式引入社会资本的目的，尝试着对这些问题进行解答。不妥之处，请各位专家批评指正。

 

 

　　社会资本的适格性问题，是指什么样的投资人属于社会资本的问题。可能有些人会认为，这个问题不用讨论，因为“财金〔2014〕113号”明确规定：“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。”但是，这一规定仅回答了社会资本的组织形式和例外情况，但并不能回答现实中存在的一系列有关社会资本适格性的问题。例如：

 

 

　　1、考察社会资本的适格性，最关键的核心标准是什么？核心标准是技术水平，是建设能力，是资金实力，是同类项目经验，还是其他？社会资本应具备怎样的能力和承担怎样的责任？例如贵阳轨道交通2号线一期工程PPP项目，中标社会资本全部是基金公司，没有建筑和运营资本，这样的做法是否合适？

 

 

　　2、金融机构（或有限合伙、契约型基金等资合形态）是不是社会资本？金融机构能否单独成为社会资本（没有工程资本和运营资本）？

 

 

　　3、本级政府平台公司及其他控股国有企业不能成为本级政府发起的PPP项目社会资本，但是否可以成为平级其他政府、上级政府、下级政府发起的PPP项目的社会资本？

 

 

　　4、政府引导基金，地方政府或地方平台公司出资做劣后并承诺为优先级保底，承担回购责任的基金，是不是社会资本？例如在有些PPP项目中，政府出资的引导基金，代社会资本持有项目公司股权，甚至基金和政府出资方代表共同出资持股比例超过了50%,构成了实际控股。这样的现象是否符合PPP制度要求？

 

 

　　5、社会资本如果组成联合体，联合体部分成员能不能不出资？还是所有成员都必须出资？尤其是承担建设责任、运营责任的社会资本可不可以不出资？例如在笔者参与投融资咨询的某些PPP项目中，社会资本联合体成员有三方，其中承担建设责任的工程资本、承担设计责任的设计公司，都不出资不持股，全部股权由联合体中的财务投资人持有。这样的做法是否合适？

 

 

　　6、建筑工程企业作为社会资本中标PPP项目，短期持有项目公司股权，在三、五年后即将股权转让，这样的做法是不是适格社会资本？如果转让给本级平台公司，转让后谁是社会资本？这样的做法是否合适？

 

 

　　这些问题都是PPP项目操作过程中经常遇到的问题，如果不从本质上思考PPP模式引入社会资本的目的和初衷，答案会千差万别，对策措施也是头痛医头脚痛医脚，难以达成共识。

 

 

　　二、对策与建议

 

 

　　探究社会资本适格性问题，要先弄清楚PPP模式引入社会资本的初衷和目的。PPP模式作为供给侧结构性改革的一种创新模式，引入社会资本的目的，主要有两个方面：一是引入社会资本先进的建设、管理、运营经验和能力，使过去由地方政府平台公司模式下建设的项目建的更好，管的更好，效率更高，成本更低，实现物有所值（但事实上有些技术含量不高的基础设施建设项目，这个目的并未达到）；二是PFI的作用（即融资的作用），政府通过赋予社会资本特许经营权的方式，吸引社会资本资金投入，缓解政府一次性建设、运营的资金压力。

 

 

　　上面分析的引入社会资本的目的，也可以概括归纳为考察社会资本适格性的核心标准。社会资本适格性的核心标准，是（不同行业）特定PPP项目对社会资本的

　　1）（设计、建设、）运营经验和能力，与

　　2）资金实力（包括基于自身信用增信的融资能力）

　　的综合考量。

 

 

　　之所以把设计和建设用“（）”括起来，原因是PPP模式政府和社会资本合作的核心合作内容是运营和管理，即“O”或“M”,设计（D）、建设（B）并不是必须有的合作内容。

 

 

　　这两个标准，按道理第一个标准更加突出，更加重要。但由于PPP模式涉及的是基础设施和公共服务项目，这些项目一般并非有很高的技术门槛，大部分PPP领域，建设、运营等社会资本的竞争比较充分，技术水平、建设能力、行业经验处于领先地位的企业也不在少数，几乎不存在有社会资本具备无可替代的建设、运营能力的领域。因此，资金实力，确切的说是融资能力的竞争成了当前PPP项目争夺的关键。换句话说：有技术、有建设能力的企业很多，单靠这些能力不见得能拿到项目，即使拿到项目如果自身资金实力不强，或不愿为融资增信，也不见得能成功融资并最终落地；有资金实力和融资能力（规模和价格优势）的企业，却能够确保拿下项目，可以反过来在充分竞争的市场上寻找涉及、建筑、运营企业，当然前提是要满足政府对项目的产出标准和指标要求。这种现象，是贵阳轨道交通2号线一期工程PPP项目金融机构中标的内在逻辑。

 

 

　　因此，资金实力（融资能力），以及基于资金实力而衍生出来的风险承受能力和风险承受意愿，是当前我国PPP项目社会资本适格性的核心标准。一个项目，如果社会资本的资金实力和融资能力能够确保资金到位，且能够通过整合资源，联合其他设计、建筑、运营方，按照招标文件要求的所有技术性指标完成所有产出，且在保证金制度下，愿意承担未能履行约定对应的风险和责任（这种风险和责任应该足以让理性的社会资本谨慎投标），若违约将付出不菲的代价，那么，这样的社会资本无论是何种类型的企业，无论在PPP项目处于怎样的角色，都是适格的社会资本。

 

 

　　上面的分析，基本可以回答社会资本适格性的第1、第2两个问题。

 

 

　　对于第3个问题，“财金〔2014〕113号”限制政府融资平台公司和其他政府控股国有企业作为社会资本，其初衷是防止依靠政府财政还款的平台公司，和政府负有出资义务的国有企业充当社会资本，不能实现吸引社会资金，撬动社会投资的作用，政府等于“左兜掏右兜”,还是用政府的资金和资产在体内循环。从这个目标出发，笔者认为，在地方层面上，依靠政府财政还款的本级政府平台公司，和政府负有出资义务的国有企业既不能成为本级政府发起的PPP项目社会资本，也不能成为平级其他政府、上级政府、下级政府发起的PPP项目的社会资本；但也有例外情况：中央政府所属的央企（非地方政府所属的国企），已经完全脱离融资平台名单，且脱离地方政府支持的自主经营、自负盈亏的地方国企，应不受这一限制。这类地方国企除不能参与本级外，可以参与上级或下级的PPP项目。判断的核心标准为是否脱离了地方政府财政支持，是否是自主经营、自负盈亏的市场化企业。

 

 

　　对于第4个问题，笔者认为，应区别对待：若政府引导基金是同股同权型基金，地方政府（或其平台公司，下同）尽管出资做劣后，但不为优先级的本金和收益兜底，不承担回购责任，可以将基金看做是社会资本；若政府引导基金是明股实债型基金，政府需要保障优先级的本金和收益，并承担回购责任，应看做是政府出资，不是社会资本。这一区分标准，同样适用于上级政府出资成立的基金（可以把上级政府出资成立的基金看成是上级政府的财政补贴）。若劣后级既有地方政府，又有其他非政府财政支持的企业，若地方政府出资比例和回购比例不高于企业出资比例和回购比例，应将整只基金看成是社会资本。

 

 

　　对于第5个问题，笔者认为，联合体成员可以不出资，但要明确负责建设、运营的联合体成员在PPP项目实施中的职责和义务，以及各自的风险承担内容和范围。联合体各成员之间的所有职责、义务、风险承担方要通过联合体协议明确清楚。

 

 

　　对于第6个问题，笔者认为，按照上述分析的社会资本适格性的核心标准，以及PPP项目政府和社会资本合作的核心内容（管理和运营），只要PPP项目中有社会资本或联合体成员承担主要风险，负责全生命周期运营，并根据各自分工明确承担各自的义务，确保按照协议提供符合要求的产出和服务，无论建筑工程企业是否退出，都是适格的社会资本，只不过在不同阶段，社会资本会是不同的主体。但是，如果将股权转让给当地平台公司，并由平台公司管理和运营，这样的做法则违背了引入社会资本的目的，是不应提倡的；但是如果单单是股权转让给平台公司，运营和维护都还是由社会资本承担，笔者认为可以接受，也即管理和运营责任、主要风险承担，是判定谁是社会资本的标准，而不是股权归属。

 

 

　　社会资本适格性问题，存在相当的理论难度，笔者也只是抛砖引玉，希望业内一起关注这个问题，并从本源上，从初心上一同寻找问题的解决答案。

 

 

　　本书是笔者独著的《PPP项目投融资——结构、模式与工具》的章节节选，该书将于2017年6月份由法律出版社出版，敬请关注。

 

 

　　特别感谢

 

　　感谢北京云天新峰投资管理中心  张继峰先生投稿。