那么，什么样的项目才是真正的PPP，什么样的项目是假PPP呢？两者的实质区别，就是项目风险分担是否合理。如果项目风险没有合理转移给社会资本，政府仍然承担了大部分甚至全部风险，那这样的PPP项目就是假PPP。但是要如何判断项目风险分担是否合理呢？这就需要不同项目具体分析了，在此以笔者实践中获悉的两个案例来分析。

 

　　案例①：某污水处理项目

 

　　基本情况：该污水处理项目实施方案设定由政府方负责工程设计。而这样的方案设计就存在一个问题，即如果项目进入运营期后，不能实现达标排放，是工艺设计的责任，还是运营管理的责任呢？这实际上就是风险分配不当的体现。

 

　　污水处理项目由政府方负责工程设计，显然是为了控制工程造价。那么工程造价与运营期间的污水处理费，又是什么关系呢？

 

　　我们知道，在PPP大潮之前，市政公用事业领域已经采用PPP模式多年了。通常新建污水处理项目都是采用BOT方式。社会资本在运营期通过收取污水处理费来收回投资，并获得合理回报。所以，污水处理费单价中就包含了建设期资本性投入的成本。这样，政府在选择社会资本时，就要比较哪一家能够在保证污水处理达标的前提下，使污水处理费单价更低。选定社会资本时，污水处理费单价就已经确定好，项目建设的工程造价控制是社会资本的风险，政府方根本没必要去过多关注。

 

　　嫌疑分析：这个污水处理案例中，将设计风险分配给政府，会导致运营技术风险由政府承担，工程造价控制风险由政府承担。我们有理由怀疑，这个项目后续的文件，如采购文件、PPP项目合同，会约定污水处理费单价根据经审计的项目投资及运营成本确定。实际上，社会资本只是提供了资金，承包了工程，项目的主要风险留给了政府，这样的项目就应当认定为假PPP。

 

　　案例②：某停车场项目

 

　　基本情况：某停车场项目，回报机制是可行性缺口补助。方案采用了财政部21号文中规定的公式计算补贴，貌似规范，但经不起推敲。在方案中的风险分配章节，把设计风险、建造风险、运营风险全部分配给了政府方。但是，当问到如何解释方案中财政缺口补助计算公式时，项目方说，当停车费收费少时，财政补助增加，停车费收费多时，财政补助减少。

 

　　嫌疑分析：这种情况下，社会资本还有什么动力好好运营停车场？政府如何才能有效监管社会资本的运营收入和成本呢？这实际上也是把全部经营风险留给了政府的一种体现。项目方误解了财政部补贴公式计算的本义，以为可以让社会资本的投资和经营无任何风险，这样的项目也应当认定为假PPP。

 

　　另外一种常见的假PPP项目，是政府把运营责任暗中收回。这种项目做法比较隐蔽，一般在项目实施方案、合同中无法看到具体的表述。多数是政府只想融资建设，私下与潜在社会资本达成一致，即建设完成后即移交政府指定单位负责运营。这种假PPP项目，也要警惕。

 

　　☆注意：有一类项目，不能绝对地认定其为假PPP项目。

 

　　在这类项目中，PPP项目由金融机构作为社会资本，虽然这种做法目前争议很大，因为一般来讲，金融机构是不能承担经营风险的，所以这样的项目也容易被质疑风险分配不当。不过不排除这种情况，就是有的金融机构有能力承担一定的经营风险，再通过外包等方式对外转移风险。如果是这样，那对于政府来说，风险得以有效转移，就可以认定为是真PPP。

 

　　综上所述，假PPP项目的本质都是没有合理分配项目风险，导致政府承担了过多的风险，其实质是地方政府违规举债。但是假PPP项目的表现形式各异，实践中要想准确甄别，需要仔细查看项目实施方案、项目合同等文件，本着实质重于形式的原则进行判断。大的原则，PPP行业主管部门已经给出了标准，如财政部第三批示范项目评审标准中明确的“采用固定回报、回购安排、明股实债等方式”。

 

　　（作者单位：中建政研集团）