表3 政府购买服务的支持政策

　　3.政府购买服务实施要点

　　区别于PPP中的政府完全付费机制，根据《政府购买服务管理办法（暂行）》，政府购买服务主要有以下要点：

　　一是项目纳入政府采购目录。各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容;

　　二是购买主体和承接主体资质合规。购买主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位；承接主体是符合条件的企业、事业单位、社会组织等;

　　三是购买程序合规。购买主体的授权、承接主体的选择、组织实施购买服务等程序都须按照上述暂行办法、《采购法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》等执行;

　　四是签订政府购买服务协议。购买主体和承接主体须签订政府购买服务协议，明确双方的权利与义务;

　　五是进行预算及财务管理。政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排;

　　六是建立绩效考核机制。财政部门应当推动建立由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。

　　4.防范政府购买服务异化融资

　　目前地方已出现伪政府购买服务模式，针对这些异化融资手段，项目各方都应当警惕，主要形式如下：

　　一是通过单一来源采购方式直接确定当地融资平台或其他国有公司作为政府购买服务承接主体；

　　二是在委托代建项目中约定以政府购买服务名义支付建设资金；

　　三是在基础设施建设筹集资金中政府承诺对社会资本兜底回购、固化收益；

　　四是未严格按照现行政府购买服务体系要求落实“预算下达”、“编制政府采购实施计划”、“合理测算安排政府购买服务所需支出”。

　　（四）项目实操方案

       项目方案如图1所示：

　　图1 常德海绵城市交易方案图

　　按照《政府购买服务管理办法（暂行）》，常德市政府授权住房和城乡建设局作为海绵城市项目的购买主体。通过竞争性磋商的方式确定项目承接主体，项目承接主体由机构A和机构B分别出资成立。常德市住建局与项目承接主体签订《海绵城市项目政府购买服务协议》，明确由项目承接主体负责项目的建设与运营，住建局每年支付购买服务资金。融资机构对项目承接主体进行融资，专项用于常德海绵城市项目的建设与运营。

　　（五）项目收益

　　常德海绵城市项目期限为15年，包括建设期3年和运营期12年，若采取前3年建设期间只付息，后12年运营期间按照等额本金方式进行还本付息，融资机构需要承担包括不限于通道管理费、托管费等。

　　根据新出台的《关于明确金融房地产开发教育辅助服务等增值税政策的通知》（财税〔2016〕140号），若放款采取信托贷款、委托贷款和股东借款等方式，利息部分还需要缴纳增值税及附加税，增值税按照所得利息的6%收取，附加税为增值税额的12%，二者总共约30-40BP，计算税后价格方法可参照以下公式：

　　总投?全包价=总投?税后价格+总投?税后价格?6%+总投?税后价格?6%?12%

　　→税后价格=全包价/(1+6%+6%?12%)

　　（六）项目投资价值

　　1.从政策可持续性角度。海绵城市属于国家鼓励项目，代表着未来城市建设发展的方向，海绵城市建设是一个长期、持续的过程，本项目属于国家级示范项目，中央和地方都给予足够的重视，政策上长期看好。

　　2.从异化融资不可持续角度。43号文出台以后，中央对地方政府融资手段进行严格规范，BT、假PPP、伪政府购买服务等异化融资手段逐渐被禁止。本项目按照政府购买服务相关法律法规实施，不存在异化融资的问题。

　　3.从国计民生工程角度。海绵城市项目是典型的重大民生工程，项目的实施将有效解决城市内涝问题，提升城市基础设施建设水平，改善市民生活环境，本身是具有较高投资价值的。

　　（七）主要风险及缓释措施

　　1.常德市政府信用风险

　　风险定义：指因政府信用违约导致金融机构投资不能收回的风险。

　　缓释措施：通过历史资料考察，常德市政府信用状况良好；该项目是当地重大民生工程；常德市将海绵城市建设列入到预算当中；机构A和机构B是当地龙头企业。

　　2.财政承受能力风险

　　风险定义：政府具有履约意愿但因财政实力不足或短期内财政资金紧缺造成的政府付费支出不到位的风险。

　　缓释措施：通过公开数据获取常德市财政收支情况，收入结构较为均衡；走访常德财政局了解政府财政支出重点规划及政府债务情况；该项目通过了财政承受能力论证。

　　3.建设运营风险

　　风险定义：项目建设方建设支出超预算、工期延误、工程质量不合格、中途放弃建设以及项目公司运营管理不当，导致项目公司无法足额收到政府付费或使用者付费，导致投资本金损失的风险。

　　缓释措施：通过合同明确建设风险由施工方承担；通过监理方实时了解项目建设情况；针对子项目众多的特点，通过合同约定资金具体投入到哪些子项目；针对建设指标体系尚未建立的问题，在政府购买服务协议中约定绩效考核要点；可要求项目公司出具差额支付承诺书，使其承担因建设质量问题导致的融资方损失。

　　4.资金监管风险

　　风险定义：资金违规挪用或未按规定路径划拨款项，导致项目中断，致使金融机构资金损失的风险。

　　缓释措施：尽量做到资金闭环运行，监管账户、托管账户均在投资行开立，做到全流程监控资金使用情况，严格按照项目清单划拨款项。

　　5.合规风险

　　风险定义：项目流程存在瑕疵导致项目公司无法获得政府方付费的风险。

　　缓释措施：关注项目从立项、审批、招投标等各个环节，考察项目是否严格按照《政府购买服务管理办法》流程执行，获取购买主体授权文件以及承接主体招投标文件。

　　6.政策风险

　　风险定义：指未来因政策改变导致项目融资模式不在符合规定的风险。

　　缓释措施：密切关注政策的变化，确保政府购买服务模式严格按照当前政策执行；了解当地政府对相关政策执行情况，是否落实到位。