作者：中国投资咨询有限责任公司风控法务部总经理 王忆南

近日，东营港区进港航道及导堤工程PPP项目（以下简称“东营港PPP项目”）双零中标引起了PPP业内哗然。继而PPP项目利润究竟如何确定、何为合理利润也再一次成为争论焦点。

下文中笔者将针对东营港PPP项目，结合海内外同类项目，探讨PPP模式适用范围、项目投资回报率确定方式等问题，并提出相关建议以供参考。

　　01
项目简介

东营港区PPP项目估算总投资24.75亿元（暂定），包括航道疏浚工程、导助航设施、导堤工程等的投融资、建设、运营维护和移交等用户服务，项目合作期限14年，自本合同生效之日起计算，包含建设期2年，运营期12年。2月21日，东营港PPP项目招标公告显示：预中标的社会资本方为“中国铁建港航局集团有限公司（简称中铁建港航局）”，中标金额报价中，“资本金投资回报率”和“项目公司年融资利率”两项预中标报价都是“0”。

　　02
项目问题

（一）    工程类公共服务项目是否适合PPP模式

2014年以来，随着PPP模式在中国的广泛推广，PPP已经深入至近20个行业领域，成为公共服务项目的重要融资方式。但是是否所有的公共服务项目都可以适用PPP模式，PPP模式的合理经济是否具有普遍性，是否将政府补贴方式转换为政府付费方式就可以把传统投资项目转变成PPP模式等等都是有待解决的问题。

以东营港PPP项目为例，包括航道疏浚工程、导助航设施、导堤工程等项目内容主要围绕着工程建设，而运营管理的工作较少（以日常养护为主）。从类似的操作惯例看，工程项目的投资、设计、施工、养护程序一般作为BT模式。但是PPP项目的核心在于运营管理，在英国等发达国家，PPP项目中的社会资本方以成熟的运营商为主。而只有以运营为主的公共服务项目才能体现PPP模式的优势，即通过社会资本引进先进技术、优化管理能力、提升运营效率。

然而按照政府传统投资运营模式，航道疏浚工程、导助航设施、导堤工程等港口公共建设部分的成本支出将作为港建费由政府部门承担（以交通部为主），或作为港务费分摊至每个港口泊位的成本。但以上成本支出并不考虑项目利润，仅覆盖工程成本及工程利润。所以事实上，传统投资运营模式中，港口的公共建设部分不产生利润，继而转换为PPP模式也就出现了双零中标的现象。这就意味着，以港口公共建设为主体的东营港PPP项目并不完全适宜PPP模式，采用PPP模式可能存在变相BT项目，或提高工程利润等隐患。根本上来说，通过拆分公共服务项目中的单体工程，将PPP模式运用到基建工程，违背了PPP以运营为核心的特点。

（二）    PPP项目中标标准是否围绕低回报率

在全球范围内，价格一直是招投标流程中的重要参数，因此低价中标所引起的恶性竞争往往屡禁不止，甚至出现了低于成本价中标的怪相。而东营港PPP项目就是一个典型案例，如果“资本金投资回报率”和“项目公司年融资利率”均为零，则考虑到贷款利率以及资金的时间成本等因素，项目公司本身不仅无法实现盈利，还将承担一定程度的亏损。

但是预中标的社会资本方中国铁建港航局集团有限公司依然提出该种条件。这意味着作为施工方的中铁建更在乎东营港PPP项目的施工利润，而项目公司本身的盈利状况并不是其关心的重点，也不是其利润来源。极端情况下，甚至可能出现施工方为了中标项目，故意通过压低投资回报率，提高工程建设成本的方式获利，使得PPP模式最终沦为变相BT模式。

所以，PPP项目中标的标准不应该围绕着低投资回报率。因为低投资回报率，尤其是零投资回报率可能转移了利润来源、提高了建设成本，或者不惜以牺牲项目质量为代价，而以上这些都与PPP项目的招标初衷相左。

　　03
项目建议

针对东营港PPP项目中呈现出的问题，参照国际PPP项目运作模式，笔者提出如下建议以供参考：

（一）    规范PPP项目适用范围

2014年国务院43号文出台以来，PPP模式在中国呈现出了爆发式的增长，渗透到公共服务的各个行业和领域。但是在快速发展的背景下，是否所有的公共服务项目都适用PPP模式依然是一个值得深思的问题。以东营港PPP项目为例，航道疏浚工程、导助航设施、导堤工程，在政府传统投资运营方式中作为港口各泊位的公共设施部分被予以分摊，其本身不具有运营性，项目所产生的现金流入是施工收入的体现，与项目运营的关联度不大。所以单体工程并不适宜采用PPP模式。

因此，建议在PPP项目前期识别论证阶段，不仅从物有所值和财政可承受能力等财务角度展开分析，同时需要评价项目是否适合PPP模式，即项目本身是否具有运营性，其付费机制与运营管理之间是否存在关联性，以此防止基建项目盲目使用PPP模式，造成变相BT的风险。

（二）    规范合理利润率区间

根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第十六条和第十八条之规定：PPP项目中政府付费模式和可行性缺口补助模式中政府方的付费金额根据相关公式测算，其中主要的变量包括合理利润率和年度折现率。而合理利润率的参考标准为：以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。

可见财政部规定中有关合理利润率仅给出了参考标准，而根据参考标准，PPP项目的合理利润率浮动空间较大，由于没有设定上下限，所以PPP项目合理利润率可能出现为零现象，由此也导致了东营港PPP项目双零中标事件的发生理论上并不违规。

但实际上，即使社会资本能获得低于商业银行中长期贷款利率的融资成本，但是低至零的项目投资回报率和公司年融资利率，则完全忽略了资金的时间价值，不符合合理之概念。因此，建议设定PPP项目的合理利润率参考区间，或者设定上下限，防止出现低于项目融资成本或者高于商业暴利等有违PPP项目属性，甚至有违商业惯例的行为。

（三）    完善合理利润率的参考标准

根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第十八条之规定：合理利润率以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。而根据实践惯例，PPP项目的合理利润率除了受付费机制、风险因素等影响，还密切关联行业属性和项目特点，例如同一区域的同类PPP项目的利润率具有趋同性。

所以在计算PPP项目的合理利润率时，建议参考同类型项目，包括区域、行业等维度。当单个PPP项目所确定的合理利润率与同类型项目存在较大出入时，除了风险分配或合同约定等方面具有重大差异，否则计算公式中的利润率合理性存疑。