实施公私合作的基本原则是分担风险和共享利益，这是一件事情的两个方面，二者不可或缺。

　　今年6月1日，六部委共同制定的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》正式实施。这对2014年以来的PPP政策，是个梳理和概括，也是对PPP政策的规范化和法制化。《办法》的出台对进一步推进PPP政策的落地有着十分积极的意义，也符合全面推进法治建设和新常态下稳增长的形势要求。但细读《办法》后，不难看出其中追求速度和数量的过急思想，以及贯彻PPP基本原则的片面性。

　　实施公私合作的基本原则是分担风险和共享利益，这是一件事情的两个方面，二者不可或缺。如硬币的正反面，缺一不可。坚持这个最基本和最核心的原则，是公私合作能够持续发展并得到公众支持的根本保障，也是包括法国在内的推行公私合作制度国家的普遍经验。

　　公私合作所提供的公用基础设施服务必须是持续的、平等的、友好的和长期的。而实现持续、平等、友好和长期，公私合作的双方一定是遇到风险时共同分担，有了利益时共同分享。如果只讲有风险分担不讲有利益分享，或者只讲有利益分享不讲有风险分担；再或如果只讲一方的风险分担，或只讲一方的利益共享，都是不可能持续和长久的。

　　一、分担风险，不能仅是明确政府的责任

　　《办法》通篇强调了这一基本原则中的“分担风险”的一面，并把政府分担风险讲到了“极致”和无以复加的程度。《办法》讲可以向用户收费、可以有价格调整机制、可以赋予超过30年的经营期限，这些都是在为经营者分担风险；《办法》还讲，可以给予政府财政补贴、可以提供项目建设的相关配套设施和服务、可以承诺防止同类竞争性项目的建设，这些还是为经营者分担风险；《办法》甚至讲，如果经营者不能取得合理利益，可以再赋予其它开发经营权益，以满足和保障经营者的利益；甚至在发生政策调整或特许经营协议提前终止时，都要给予经营者相应补偿。这些都是政府在分担风险。

　　但分担风险这个原则是对经营者和政府双方讲的，讲政府要分担风险，固然应当和必要。但经营者要分担什么风险？却难以在文字中找到相关的表述和规定。如果分担风险只是政府的责任，而经营者不承担风险或不分担风险，这个事是难以为继的，合作是走不远的。最近一个能说明问题的案例，是兰州自来水苯污染事件。2007年，经营者收购45%兰州水务股权，政府给予其兰州市供水特许经营权，经营期限30年，经营者通过水价收费和不断提高水价来实现投资回报，双方的协议对此做出了详尽和明确的规定。兰州市政府为了分担风险还无偿给予经营者一块价值8亿元的土地。政府分担风险可谓做到了极限，但经营者似乎没有分担风险的责任，因为对管道和设施进行必要的更新和维护都没有做好，兰州市仍然使用自流沟形式送水，致使去年当地石化工厂的苯液体渗透到供水管道，造成兰州市自来水严重苯污染，给社会带来严重恐慌和市民生活的不便。难道更新和维护供水设施，确保供水管网的安全都可以不是经营者需要分担的风险吗？这是惨痛的教训。

　　二 、共享利益，不能只是保护经营者的利益

　　公私合作的最基本和最核心的原则是分担风险和共享利益。《办法》对这一基本原则的贯彻存在明显偏跛，因为文字中缺失甚至只字未提“共享利益”的另一面。因而丢掉了一个本来应当十分清晰的政策导向，就是经营者收回投资和合理回报之余，项目经营有了更大利益的时候，不仅经营者可以获利，政府也可以获利，有利益的时候是需要双方共享的。

　　《办法》提出了特许经营者可以通过向用户收费等方式取得收益、可以否定同类竞争性项目建设、可以给予差异化银行信贷支持、可以利用预期收益质押贷款并把相关收益作为还款来源、甚至可以建立引导基金提供投资补助、财政支持、贷款贴息等若干保障经营者取得和享有利益的规定。但《办法》没有对利益的双方共享做出约定和安排。上述分担风险的若干约束和规定，虽然讲的是政府承担的风险责任，其实也都是在维护和保障经营者的利益。

　　公私合作中的公用基础设施项目，符合社会公众的需要，做得好，盈利是必然的。因为项目处在市场垄断的地位，有稳定的社会公众的消费收入，有政府可靠的财政补贴，没有理由不盈利。而且有的项目还会有十分可观的溢出收益。坚持共享利益这个原则，是讲既要满足经营者的合理利益，又要保护社会公众的基本权益，有了可观的收益溢出，属于经营者的部分经营者拿走，属于社会公众的部分政府应当拿走或用于社会公用事业。

　　当年，广深高速建设总投资110亿元，特许经营期限30年，93年正式通车运营。按照90年代中后期车流量统计计算，每年的收益在30亿元以上。从统计学意义上看，至少前十年的收益已经完全可以收回投资并取得了相当回报。但是这个项目后20年至少还有超过600亿元的收益，如果这个收益全部由投资方(经营者)一家拿走，丢掉共享利益的原则，这样的合作是难以为继的。因为这显然有失公平和公正，老百姓会误解为政府在帮助投资者大把搛钱。如果能够贯彻共享利益原则，取之于民、用之于民，社会公众自然可以理解也可以接受。

　　坚持PPP基本原则，就要坚持“风险和利益”两个方面的权利义务；明确“风险和利益”两个方面的权利义务，就要明确“政府和经营者”两个方面的主体责任。坚持PPP基本原则，就要坚持二个两个方面的权利义务。明确分担风险，既要讲政府分担风险，又要讲经营者分担风险；明确共享利益，既要讲经营者共享利益，又要讲政府分享利益。政府是代表和维护社会公众利益的，政府共享利益实际就是社会公众共享利益。