黄国成 北京中财中融投资咨询有限公司首席合伙人
　　王春飞 中央财经大学会计学院副教授

　　2016年12月22日，国务院印发《关于加强政务诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕76号），其中提出要加强PPP、地方政府债务、政府采购等领域政务诚信建设，这对PPP改革的推进和PPP市场的良性发展具有重大的意义。目前在实践过程中，确实存在有些地方政府不遵照法律法规、不按程序办事、不信守PPP合同约定履责的情形。越是基层政府、越是落后地区这种情况发生的可能性越大，导致县域级项目或落后地区项目落地难度大、落地率低；即使是经济发达地区，有些地方政府也存在项目操作过程中行政管理意识过强，行政服务意识和平等意识、契约精神不足，项目推行程序、条款设置缺少公正公平理念等问题，这些问题会对PPP市场的持续健康发展带来负面影响。对于政务诚信问题产生的根源已有很多文章进行了深入分析，本文不再过多赘述，下面就如何在PPP领域建立完善的诚信体系进行重点说明。

　　一、建立PPP领域政务诚信体系的原则

　　1.坚持依法推进。建立健全政府和社会资本合作的相关法律法规是政务诚信体系建设的基础，目前在操作指导层面的部门规章制度框架已经基本完善，但在顶层设计层面还缺少专门的法律作为统领。在实务过程中，要严格按照权力和责任清单制度要求，切实做到依法决策、依法执行和依法监督。

　　2.坚持科学决策。在PPP项目的财政承受能力论证、物有所值评价、实施方案审核、项目招标及合同签订等环节，健全依法决策机制，将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、合规性审核、集体讨论决定等作为重大决策的必经程序。

　　3.坚持信息公开。首先，制定和完善PPP领域的法律法规、规章和规范性文件要广泛征求社会意见；其次，严格依法依规开展PPP项目的政府采购或招标投标工作，充分体现公开、公平、公正原则；第三，项目执行信息及结果要及时向社会公开，使公众和媒体能够充分及时获取信息，实现项目公众监督甚至第三方监督。

　　4.坚持契约精神。PPP项目合作过程中，政府既有行政监管的一面，也有民事合作的一面，所以要严格分清二者边界。特别是在PPP项目的政府采购、招标投标、合同执行等市场交易领域应诚实守信，严格履行各项约定义务，充分体现契约精神。

　　5.坚持失信惩戒。加大对PPP项目操作过程中的政府失信行为的惩处和曝光力度，及时严格追究相关部门及人员责任。通过综合信息平台建立健全各级政府PPP项目执行过程中的政务失信记录机制，加强社会各方对政务诚信的评价监督，形成多方监督的信用约束体系和有错必纠、有责必究的失信惩戒体系。

　　二、建立PPP领域政务诚信体系的核心措施

　　1.完善PPP法律政策体系。首先应该尽快出台顶层法律，统领目前部门操作指导政策，从根本上为PPP模式统一思想和提供方向指导。其次结合当前PPP实践对前期出台的规章政策进行系统梳理和完善，理顺业务操作过程中不畅环节及障碍。第三，需要从法律法规层面明确PPP领域的相关违约失信行为及其行政责任和民事责任。

　　2.强化PPP项目预算管理机制。随着财政预算管理体制改革不断深化，要求纳入政府预算范围内的项目应严格执行预算评审程序和预算绩效评价程序，在预算编制、执行、监督的全过程中关注财政资金的产出和结果，实现少花钱、多办事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务的目的。PPP项目的两项论证是很好的预算评审模式，但目前在执行过程中流于形式，并没有起到应有的作用，可以考虑建立统一的财政承受能力论证和物有所值评价信息系统，提升论证的客观性和准确性。对于PPP项目的预算绩效评价工作目前也应该进一步细化操作机制和要求，做到未雨绸缪。

　　3.加强PPP综合信息平台建设。信息平台建设是项目信息公开的基础和保障，建设PPP综合信息平台的目的在于提高PPP项目的公开性和透明度，这就需要在内容和开放性上进行提升。现在信息平台项目库中项目信息内容主要依赖于地方政府主动上传产生，往往无法实现项目信息的充分和及时归集，建议打通项目信息产生的各个环节，尽可能实现项目信息生成即录入的功能，此外要明确和细化必要项目信息清单，实现随时提醒和督促地方政府及时上传和审核信息的目的。建议扩大项目信息公开范围，将信息平台项目库中的项目信息尽可能地向企业和社会公众开放，并且与各地方政府公务信息平台、政府采购信息平台打通，实现信息的多终端平台开放和查询，提升综合信息平台监管监督功能的发挥。

　　4.严格执行PPP项目信息公开制度。关于PPP项目信息公开的要求，在PPP专项政策法规、政府采购法、招投标法中都有明确的规定，但在实际执行过程中，很多地方政府及实施机构并没有严格按规定及时公开项目信息，或者公开项目信息的媒体过于小众化。建议发布专项的PPP项目信息公开制度，对PPP项目的信息公开环节、公开内容、公开时间、公开责任主体等进行明确规定和要求；此外，结合PPP综合信息平台建设工作，打造一个统一管理、可分级分区域查询、多终端展示和查询的专业信息公开平台，实现社会投资者及公众对PPP项目信息的便捷获取和查询。

　　5.加强行政人员PPP专业教育。PPP模式的推进是当前“放管服”改革的有机组成部分和重要体现形式，PPP作为一种创新的公共产品、公共服务市场化、社会化供给方式，通过放宽市场准入，发挥财政杠杆作用，释放社会创新活力，激励社会资本公平竞争，增加优化公共产品公共服务供给，提高公共服务质量效率。它要求政府工作人员转变观念，改变传统模式下政府决策、政府实施、政府管理的做法，通过市场化手段引入社会资本来主导项目规划、决策、投资建设和运营管理，政府作为市场主体与社会资本进行平等合作。但很多行政人员特别是主要领导人员并没有真正理解和吃透PPP的核心思想，还局限于通过PPP实现政府融资的认识层面。所以要加强领导层的培训教育，让政府领导及部门领导真正掌握PPP，操作人员推动起来才能起到事半功倍的效果，也在相当程度上能够规避种种不规范及不守信的做法。

　　6.建立PPP全面诚信监督体系。建立纵向、横向和第三方共存的全面诚信监督体系：纵向上建立PPP诚信专项督导机制,上级主管机构定期对下级政府及管理机构进行政务诚信监督检查，检查结果纳入政务诚信考核评价，考评结果作为对下级政府、部门及其“一把手”绩效考核的重要参考和PPP支持力度的重要参考。横向上建立PPP政务诚信监督机制。PPP实施机构要接受财政部门及纪检部门的监督，政府要接受同级人大及其常委会的监督，不仅项目预算需要人大审批，重大PPP项目实施方案也应该征求人大意见及建议。建立PPP的社会监督和第三方机构评估机制。充分发挥社会舆论监督作用，欢迎对PPP领域的政务失信行为进行投诉举报；通过综合信息平台对地方政府PPP政务诚信大数据进行监测预警；支持信用服务机构、高校及科研院所等第三方机构对各地区各部门开展PPP领域政务诚信评价评级并及时公布结果，加强社会监督。

　　7.建立财政支付追偿机制。尽管法律制度层面已经明确PPP项目要纳入政府预算管理及中期财政规划，绝大部分地方政府的项目也按照制度要求执行了相应的程序、出具了相关文件，但实际操作过程中还存在社会资本对于某些地方PPP项目热情不高，不愿参与的局面，原因在于对于一些地方政府诚信有忧虑，可以考虑从财政支付制度上根治这一顽疾：对于某级政府纳入PPP综合信息平台项目库的项目不履行财政支付义务的，上级财政可以直接从转移支付中代为向社会资本支付，保证PPP合同的正常履行。

　　8.建立PPP失信惩戒机制。基于上述信息平台建设、监督体系建设，对于发生的PPP项目政务失信行为就有了一个系统的记录。同时要根据失信行为对社会资本、对经济社会发展造成的损失情况和社会影响程度，要求责任主体对具体失信情况书面说明原因并限期加以整改，并依规取消相关政府部门参加各类示范评选资格，予以公开通报批评，对造成政务失信行为的主要负责人依法依规追究行政责任乃至法律责任。对造成PPP项目政务失信行为的负责人实行终身追责制，即使调离原来岗位和区域，也要追责到底，切实做到失信必究，切实保障社会资本的合同利益和合法权益。

　　总之，PPP改革正在启动发力阶段，需要政府、社会资本方及社会公众共同参与，从制度建设、机制建设及信息建设等多角度着手，打造并不断完善PPP领域的政务诚信体系，推动PPP改革向纵深发展。

　　本文由财政部PPP中心-信息管理部推荐
　　来源： 财政部PPP中心