大连市财政局政府采购管理处副处长张天弓在解答这两个问题时表示，《政府采购法》第二条对政府采购下了定义，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。也就是说，政府采购是以合同方式有偿取得货物、服务和工程的行为。

 

　　市场经济又称之为契约经济，合同无处不在。政府采购是一种市场行为，而市场的表现形式、固化形态就是合同。合同有很多种，包括人身合同、租赁合同、服务合同等。张天弓举了一个例子，我们乘坐公交车上下班，只要上公交车投下一个硬币，司乘之间便形成了运输合同。这种合同虽然没有文字但是双方有了默契，我国《合同法》认可这种默示合同。但是政府采购的市场行为通常较为复杂，《政府采购法》要求采购合同要具备特殊要件，如以书面形式签订合同等。采购人或代理机构在审核招标文件的时候，最好要参考《合同法》。有的招标公司在合同编制上下了很大的功夫依然编偏了，就是因为不熟悉《合同法》。

 

　　所以，政府采购合同对于政府采购至关重要。那么，政府采购合同为什么放在第五章呢？

 

　　张天弓指出，政府采购合同放在《政府采购法》的第五章不是偶然，而是有内在的逻辑性。逻辑性就是客观事物内在联系和规律性。政府采购是花别人的钱为别人办事，有经济学家表示这种形式是最容易跑偏的形式，所以合同的形成要有形成制约机制，于是就产生了《政府采购法》的前四章，叫合同形成机制。包括《政府采购法》的第一章总则。《政府采购法》的总则包含了政府采购的定义和管辖的范围，即货物、工程和服务。另外还有遵循的“三公一诚”原则和政策，其中，公开是前提，公平是目的，公正是保障，公正体现在程序性。

 

　　有了原则和政策，就要在实践中落实，谁来落实呢？必然是活动的主体，就出现了第二章政府采购当事人，当事人包括采购人、供应商、采购代理机构及监管部门等七种人。这些当事人当中，采购人既是需求侧也是供给侧。例如，棚户区改造采用PPP模式，既要政府采购解决需求侧的问题，又要政府采购解决供给侧的问题，在当事人当中有买有卖。供应商在《政府采购法》当中，表现有提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。采购代理机构有集中采购机构、社会代理机构，另外PPP咨询公司也属于中介机构。评审专家作为相关人员的身份出现政府采购中，还有监管部门、监察机关、审计机构以及其他公众等。涉及的这些人都做些什么呢？就产生了第三章政府采购方式。

 

　　政府采购方式选择很重要，目前的政府采购方式有六种，第六种是竞争性磋商。竞争性磋商采购方式在《政府采购法》中没有表述，只是说国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。为了推进PPP模式和政府购买服务，财政部依法首次创新提出了竞争性磋商采购方式。

 

　　在张天弓看来，采购方式是横向的静止的，程序是纵向的动态的，采购方式的出现必然要有产生活动的方式、形式，即第四章政府采购程序。在程序当中，招标是政府采购的完整程序和基础程序，其他方式都是招投标方式的简易版。经历了这些程序的规范，第五章合同也就产生了。在程序进行中，如果采购人或供应商有所反悔，就要承担缔约责任。如果签订合同再变，就要承担违约责任。有了合同以后，在双方或多方之间形成唯一的法律性文件。这个法律性文件能不能得到全面地履行呢？就产生了采购法后四章即合同保障机制。第六章是质疑投诉。质疑投诉就是来保障合同和合同形成过程中的情形，是市场的规则。供应商有异议目前有询问、质疑、投诉、复议、诉讼五种救济途径，各有各的程序和时间节点。保障政府采购各方当事人的合法权益，光有市场这个“无形的手”还不够，还要“有形的手”出面，就出现了第七章监督检查。政府采购监管部门一方面要监督采购行为的合法性，另一方面要检查采购方式和采购程序。采购当中一共有13种文件需要存入采购人的档案室，执行监督检查中应该有依据，产生了第八章法律责任。最后是第九章附则。