物有所值(Value for Money,“VFM”)，是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。物有所值评价作为评判某项目能否采用PPP模式的重要依据，是PPP项目识别阶段中核心工作之一。因此围绕如何评价PPP项目物有所值这个课题？各级财政部门需要研究的问题很多，肩负的任务也很重。下面笔者根据学习体会和工作实践，就如何评价PPP项目物有所值这个问题谈点个人看法。

 

　　一、科学设置评价体系

 

　　物有所值评价是判断政府和社会资本合作模式与政府传统采购模式相比，在提供基础设施及公共服务上是否可获得更高效率和更好效果的一种方法，包括定性评价和定量评价。

 

　　（一）定性评价体系

 

　　1、定性评价内容及方式。定性评价重点关注项目采用PPP模式与采用传统政府采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。在进行PPP定性评价的过程中，政府需要关注项目内外层面难以量化的要求，以实现项目运作的公众满意。

 

　　定性评价方式主要根据项目基本条件、所处环境、行业趋势、政府财政实力、社会资本运营能力等方面，利用专家的实践经验以及主观的判断和分析能力，对项目做出是否适合开展PPP模式运营的判断，通常采用问卷调查和专家咨询的方式进行。

 

　　2、定性评价指标体系的构建。应本着客观、科学、实用、可比等原则，应梳理出以操作、产出等七大核心要素，法律环境、服务供应等关键指标为基础的综合评价体系。一是操作要素。着力于全面完整地分析政府运作PPP项目的可行性和能力适配度，主要包括法律环境、市场先例、项目规模、资产寿命、财政承受、政府管理、规范要求、合同整合等指标。二是产出要素。侧重于社会效益的多重考察，主要包括服务供应、社会效益、环保安全等指标。三是风险要素。重点了解政府与社会资本之间的风险分配的优化程度，主要包括风险转移、风险管理等指标。四是成本要素。关注整个运营期限内的收入支出预期及精确性，主要包括成本可预测性、收入预期等指标。五是效率要素。探索引入社会资本后的项目运作提升空间，主要包括资产利用、运维要求、绩效考核等指标。六是竞争要素。聚焦分析项目竞价机制的完善程度，主要包括运作透明度、项目吸引力、市场容量等指标。七是创新要素。重点分析政府给予的创新空间，主要以创新潜力为综合考量指标。

 

　　（二）定量评价体系

 

　　1、定量评价内容。物有所值（VFM）的定量评价方法可以表示为PPP模式下的全生命周期财政支出（Life Cycle Cost，简称LCC）净现值（用LCCPPP表示）与传统采购方式下的财政支出净现值（用LCC政府采购表示）相比的降低值，即：VFM=LCC政府采购-LCCPPP

 

　　当VFM大于0值时，说明项目采用PPP模式运作要比传统政府采购模式更有效率，全生命周期成本更低，因而可以采用 PPP 模式；反之，当VFM小于0时，则说明项目采用PPP 模式运作与传统模式相比不能有效提高效率、降低费用，即该项目不适合进行PPP 模式运作。

 

　　2、PSC值的计算。由于目前在VFM评价方面尚无具体量化的标准，暂建议采用公共部门比较值（Public Sector Comparator,简称PSC）作为衡量VFM的量化工具。PSC是公共部门通过模拟政府运营项目产生的现金流入、流出情况，使用适当的折现率计算出来的净现值，包括初始PSC、竞争中立调整、自留风险和转移风险四部分：一是PSC=初始PSC+竞争中立调整+自留风险+转移风险：（1）初始PSC。初始PSC代表了政府生产和交付项目的基本成本，包括建设成本、运营成本和第三方收入。（2）竞争中立调整。竞争中立调整是指单纯由政府运营服务而产生的利或弊，针对这些利弊对成本进行增加或减少的调整。主要包括两部分，一部分是由于公有制造成的国家税收义务上的区别，一部分是公有制带来的国家监管成本的差异。通过竞争中立调整可以排除由于政府部门通过公共关系可以得到的相对私营机构的竞争优势。（3）风险调整。风险调整度量公共部门承担所有风险预期所产生的成本，通过风险识别和风险量化的方法，会对 PSC 的结果进行相应调整。同时参考过去相似项目的资料和数据，对传统政府采购模式建设的项目可能遇到的风险进行识别和复制，从而量化风险。PSC 只包含重要风险之中可量化的部分，不可量化的部分则通过定性评价来评估。（4）转移风险和自留风险。在对全部的风险进行识别并赋值之后，根据风险的承担主体不同可以将风险分为转移风险和自留风险。转移风险是在 PPP模式下准备转移给私营部门的风险，对于政府是否把风险转移给私营部门决策，评价标准应该以私营部门是否是最有能力、最有效率控制和管理风险的一方。自留风险是指不合适转移给私营部门的风险，需要由政府自行承担。二是运用PSC方法进行PPP项目VFM定量评价时，只需计算出PSC与LCCPPP的差额即可：VFM=PSC-LCCPPP。

 

　　3、LCCPPP值的计算。LCCPPP是指PPP方式下的全寿命期财政支出净现值，根据定量评价所处的PPP阶段不同，LCCPPP的计算依据有所不同。在项目识别和准备阶段，政府或其委托的第三方咨询机构可以通过虚拟报价计算LCCPPP值；在项目采购阶段，政府或其委托的第三方咨询机构可以根据社会资本提交的最终响应文件中的实际报价计算LCCPPP值。

 

　　二、合理正确评价

 

　　（一）物有所值定性评价。项目可采用问卷型的专家评分进行物有所值定性评价。为了保证专家评分的可靠性和精确性，定性评价采用两阶段评分机制。第一阶段，以100分为标准，邀请3个或以上专家参考行业经验和PPP运作要求确定的关键指标的平均权重。第二阶段，邀请当地政府、政府出资方以及第三方机构等多位专家根据项目实施方案对关键指标进行逐一评分，指标评分与VFM的可能性成正比关系，形成项目的关键指标平均评分。最后，加权统计的结果显示，该项目VFM定性指标得分超出基准分数，说明该项目在既定专家情况下符合VFM定性评价的要求。

 

　　（二）物有所值定量评价

 

　　与定性评价不同，定量评价可综合运用于项目识别、准备、采购和实施阶段。在不同阶段，定量评价通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC)进行比较，来对政府和社会资本合作模式是否能够降低项目全生命周期的成本进行考量。

 

　　物有所值定量评价的主要步骤包括：(a)根据参照项目计算PSC;(b)根据影子报价或实际报价计算PPP值;(c)比较PSC和PPP值，得出物有所值量值，并根据计算结果做出决策。

 

　　在项目识别和准备阶段，政府自己或依赖第三方财务顾问通过影子报价PPP值(PPPs)与PSC比较，以此来评估PPP模式的定量分析;在项目采购阶段，政府则通过社会资本提交的最终响应文件中的实际报价PPP值(PPPa)与PSC比较，来评估相对较好的“物有所值”方案。

 

　　（三）借助有效的决策工具。就公共产品或服务项目是否适合采用PPP模式而言，如果运用得当，VFM可以成为政府或公共部门一个比较好的决策工具。定性评价和定量评价的方法，从符合社会经济效益需求的角度为PPP项目的识别、准备、采购和实施提供了一个科学论证的依据。

 

　　毋庸讳言，在一个不成熟的公共产品服务的市场环境下，如果将VFM作为PPP项目的决策工具，确实会遇到比较数据来源的可靠性，实践中的风险和潜在收益的财务量化性等问题，甚至还有地方政府在短期融资利益驱动下对项目指标或决策结果进行操纵等问题。但是这不应成为我们因噎废食，武断否定“物有所值”的理由。但在实际的PPP项目操作中运用“物有所值”评价体系，还是有若干问题需要予以关注。一是成本比较。成本在这里可以分为建设成本和运营成本。在对初始PSC的调整计算中，引入了“竞争性中立调整”，并对因风险从公共部门转移到社会资本方所产生的成本上升做出了考虑。例如，如果工程总包商需要承担更多的工作，带资建设，工程价格本身就要增加以体现这种风险，而在政府部门的比较基准中就不能使用相同的建设成本，因为后者不存在这种额外的风险。但是，对于社会资本可能在PPP项目中做出的创新行为，并由此可能给PPP项目带来的收益，确实难以提前做出十分准确的预测，进而无法涵盖在政府比较PPP与PSC的评估之中。在运营成本方面，负责设施管理的分包运营商在风险转移给他们的情况下会收取更高的服务费用。而政府部门在同一PPP项目下， 则会在采购、谈判和项目监管等方面产生更高的实施成本，而在政府自身工作人员来对项目进行运营管理的情况下，这些成本在很大程度上将会被忽略不计。二是折现率。折现率将由省级财政部门会同行业主管部门，按照基础设施及公共服务的行业分类制定和发布并定期更新。按行业分类制定的原则很好地体现了项目被贴现现金流的性质不同，定期更新也给政府根据市场实际情况进行调整留出了窗口。实际操作中，我们知道政府部门制定贴现率(假设是6%)大多数情况下是低于PPP项目的实际资金成本(假设是8%)。这中间的差异就是政府与社会资本之间转移风险的估值。如何合理的做好转移风险的平衡，调整因折现率的不同而带来的PPP物有所值的比较结果不同，引入第三方独立机构的数据和计算就显得尤为重要。三是风险转移调整。风险的识别、分配和量化过程中，将不可避免地掺杂大量的主观判断，并存在数据来源的完整性及可靠性的问题。因此，对项目中可能的“乐观偏差”的范围，不同的部门、咨询顾问或投资人很可能会有不同的区间考量。另外，各种风险所被赋予的权重、发生概率等是否如实反映了项目的实际情况，这也是值得探讨的。目前，各地政府对PPP项目模式热情高涨，认为这是一剂“万灵药”，或因为地方债务问题的考虑而不得已为之。那么在面对一些原本不需要或不适合采用PPP模式的项目，政府和社会资本倘若一定要适用PPP，项目主管部门和中介机构就会面临较大压力，需要对物有所值的评估结果施加人为的影响，以通过较高的风险调整系数来“包装或证明”PSC要高于PPP的实际成本，满足项目物有所值的评估需要。

 

　　总之，现有的“物有所值”评价体系，并将之作为PPP项目的准入门槛之一，无论是为了完善其相关政策法规体系，还是满足现阶段PPP项目实施所需，均确有其必要性和迫切性。尽管目前的“物有所值”评价体系和实际操作方法还存在着一些不完善之处，但正如PPP项目打开了引入社会资本参与实体经济建设一样，它代表着一种理念或思路上的进步，因噎废食或缘木求鱼固不可取，只有顺应潮流，上下求索，才能真正站在巨人的肩膀上，享受新一轮改革带来的“政策红利”。为确保各地财政部门和社会资本方运用好“物有所值”评价体系去识别和调整好的PPP项目，从公共产品或服务的全生命周期中真正为社会大众提供高效率、高质量的产品服务，必要的系统培训和第三方财务及法律顾问的深度介入都是非常关键的因素，也是各级地方政府需要马上着手去做的工作。（作者单位：江苏省淮安市淮安区财政局）