立法是社会形势、民众关注度、领导人意志、部门利益以及学界呼吁等多方面因素综合作用和推动的产物。从这一角度出发，政府采购法规地方立法的要素已基本具备，必要性较为充分。随着《政府采购法实施条例》颁布实施，尤其是立法权限下放试点地区扩围后，各省市将加快与之配套的地方性政府采购法规的立法进程，必将掀起一轮政府采购法律法规和示范性文件地方修订和完善的高潮，目前，相关的调研、论证工作正在陆续展开。但政府采购法规地方立法存在以下突出问题：一是结合地方实际情况不够，可操作性不强，照抄照搬上位法条文居多，应急性、碎片化问题较为突出。二是一些地方还存在立法“部门利益化”和“地方利益化”的本位主义。有的以加强监管为由，通过规范性文件或发布通知要求供应商在本地设立分支机构、缴纳税款作为参与政府采购竞争活动的前置条件，有的地方甚至通过立法扩大权力范围，侵害采购人和供应商的合法权益。三是地方性立法体系结构不均衡，立法层次低，规范性或红头文件居多，以省级人大、政府通过的条例和管理办法等较高层次的法规规章较少。区域或层级分布不均，权威性、系统性、针对性不够。由于法律效力低，一方面对政府采购当事人保障力度不够；另一方面，处罚力度不够，对政府采购违法行为往往起不到约束和震慑作用。有的地方习惯于用行政命令和规范性文件来管理政府采购活动，四是部分地区法律实施效果不够理想，存在有法不依、执法不严，权力任性作为，选择性执法等问题。

 

　　良法的实现有基于现实确立正确的思想。地方立法要定位于三中全会作出全面改革、转变政府职能，让市场在资源配置中起决定性作用这一大背景，搞清楚弄明白政府与市场的边界划分，厘定政府与市场主体边界划分，明确公权与私权的范畴，研究思考地方行政法规规制的方向、目标、范围、途径和手段。摈弃立法要全面规范、细致传统思维，要实现政府采购良法善治，其核心的内在要件就是政府采购各方当事人，这是因为任何法律都要考虑什么人将适用它；他们如何参与法律适用；他们之间如何合作或对抗关系？这关系是否有助于公正的程序？正是在这个意义上，采购人、代理机构、评审专家、供应商、监管者参与更为重要，刚刚颁布实施的条例较好地体现了上述要求。

 

　　规则治理是法治精神的基本内涵，也是良法善治的前提，地方法规要将规则意识贯穿其中，也是将政府采购操作中存在问题作为立法的出发点和遵循的价值目标。

 

　　1. 遵循以问题为导向的原则，明确立法路径，制定符合地方实际的法规。立法与实践中之间往往有巨大的落差，并不存在所谓“完美的”制度、办法，地方性法规这一问题尤为突出。形成良法的前提是立法机关对规范对象的掌握，对针对什么问题立法，相关问题的原因以及发展趋势，对政府采购地方立法而言，则是对政府采购运行规律性的认识。因为一旦找到了问题的症结所在，政策方案、针对性的立法也很容易浮现。政府采购领域依然存在有利益的事情不同监管部门争着抢着管，无利益、费力不讨好的事存在监管真空地带，对违法违规行为视而不见；一些惩罚措施、手段失之于宽、失之于软；监管部门干预过多，管了一些不该管、管不了、管不好的事情，一些该管的事却管不好，由此形成了监管能力出现新的矛盾现象。政府在政府采购中的主要职能是通过健全法律体系，提供完善的法律、法规和基本制度与规则，加强政府采购市场监管，规范各方当事人采购行为，限制各种不正当竞争行为，创造公开、公平、公正的竞争行为，维护正常的市场秩序，通过法规、通过分权、通过规范、通过权利制衡的方式制约公权，尽可能减少审批、审核事项，尽可能减少对具体采购活动的干预和管理，凡是市场能够有效调节，行业协会、供应商、采购代理机构能自律的，政府没有必要也不需介入，要当“航手”、“推手”、“助手”，要舍得“放手”，不能当“全手”，“能手”，着力打造一个规范公平、制度公平、机会公开，开放、统一、有序的、完备的政府采购市场体系。

 

　　2.要建立科学的地方立法机制，提高立法质量。一是科学立法。加强地方性立法研究，进一步完善立法程序，规范立法活动。二是民主立法。立法过程就是各方诉求达成共识的过程，在立法机关与社会公众之间，不同利益主体之间进行良性互动。政府采购社会关注度高，各方利益诉求不同，要完善立法征求意见听证机制，使政府采购当事人的诉求得到充分保障，从而提高立法质量。要从顶层到基层，从行业内到行业外，从政府采购监管部门到立法、执法司法部门，多角度、多层面、多人员的重视联动和参与。通过积极讨论，争论协商、沟通妥协，调整和平衡不同，群体利益的分配，推进群众参与立法活动。应当重视实效性，对人民群众的意见和建议，不仅要认真地“听”，更要实在地“取”，对人民群众提出的意见建议要认真研究和吸纳，让群众看到参与的实际效果，才能提高群众参与政府采购地方性法规的关注度和参与度。

 

　　3．严格问责制度，明确法律责任。积极履责作为法治要件之一，它是立法、法治先进性要素，任何一种公权力的背后都蕴含着责任和义务，法律责任是法律义务履行的保障和法律义务违反的矫正机制。要注意防止政府采购实践中行政执法不作为与过度作为倾向。除了要对一些义务性和禁止性作出明确而具体的规制之外，更多要明确监管不力所应承担的法律责任，注意实现责任主体的明确、责任范围的周延、责任承担的刚性，避免监管机构、监督机关在履行职责时出现的不作为和延迟作为的情况，防止参与立法的部门利用起草法规的权力，弱化或者推卸法律实施责任。

 

　　接地气：

 

　　地方立法是对上位法的细化和补充，但我国幅员辽阔，政府管理层级多，条块管理并存，这个国情因素决定了我国政府采购地方立法的复杂性，虽然地方立法的层次较低，但却是政府采购法律法规体系最为基础单元，是不可或缺的，占有相当的份量，并发挥了“分支血管”的重要作用。应关注的积极解决地方立法数量虽多，但质量不高的问题。以《条例》的颁布为契机，及时修订和完善地方政府采购法规和规范性文件并体现符合地方实际的规范性和可操作性，符合地方特点和实情，使之“接地气”。

 

　　好技术：

 

　　立法问题要从立法体系、法律结构、法律要素诸方面来把握。按照务实、管用的原则，地方的立法重点主要是填补制度安排空白，实现与上位法有效衔接，避免条款的抽象性、概括性、粗疏性。一是要处理好有所为与有所不为的关系，抓住关键性、实质性、要害性问题，力求通过具体条文来解决实际问题，要着力在增强法律规范的可执行性上下功夫，增加针对性和时效性，抓住关键几点、几条。如不仅要针对采购质量、时效社会反映强烈等方面进行立法规范，也要对采购实践中争议较大的如何组织实施现场监管，包括是以实时方式还是定期不定期方式；以在线方式还是以在实体现场方式；参与监督主体及其人员的职责是什么；能否领取相应的报酬；各个采购监管理部门协作配合等具体操作问题予以细化、规制。二是文字及结构上，力争做到简明扼要，要繁不简，抓住要害，要始终体现地方性法规所遵循简约性、精确性、合理性、有效性与解释性。要防止贪大、求全，华而不实，防止小法抄大法的立法“抄袭”现象和解决重复立法问题，切忌照搬上位法已有的条款规定。地方性法规制定的主要通病是大量抄袭上位法已有的条款规定，并且有的不是全文引用，而是断章取义，有的则未引用完，去头去尾，容易引起歧义。地方性立法引用上位法的目的是根据本地实际监管和规制的需要，对上位作补充，细化的规定，从而增加可操作性，与上位法衔接，地方性立法可概括性引用上位法，从而引申出地方性规定即可，以增加地方立法的协调性、及时性、系统性。三是处理好法律法规之间的衔接，确保政府采购法律法规行政规章体系内部的协调统一。解决法律法规条文之间的交叉、竞合、甚至冲突问题。四是要妥善平衡和协调法规涉及的采购人、供应商、代理机构、评审专家、社会公众等多方、多元利益主体之间，监管部门与监督部门之间、主管部门与协管部门之间权力与权利、权力与责任、权利与义务之间关系。