资本合作实质上是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的混合所有制的一种资本表现形态，包括公共资本（Public）与公共资本（Public）、公共资本（Public）与私营资本（Private）间合作，还包括私营资本（Private）与私营资本（Private），即民营企业间资本合作。其中，公共资本间、公共资本与私营资本合作主要用于基础设施和公用事业领域，其宗旨是发挥市场机制提高公共产品和公共服务供给能力与效率，满足人民群众日益增长的物质文化需要，核心是正确处理政府和市场的关系，在一些资本主义国家有着成功运行的经验，但这些国家与我国政治、经济体制和文化有着本质差异，思想观念并不一致，单纯的“拿来主义”并不一定能够奏效；对应的，私营资本合作是市场经济中常见模式，无需多议。为此，本文结合我国经济体制改革，对资本合作机制促进市场经济发展的理念、做法与经验，结合中国人文习惯，分析其在推动政府机构调整和职能转变中的作用，探讨合作可能带来的社会风险及防范措施，进而完善行政结构治理，促进高效廉洁的法治政府建设。

 

 

　　公共产品与服务相对于私人产品与服务而言，具有消费或使用上的非竞争性和非排他性，其特点是一些人的消费或利用不会影响他人对它的消费，同时，一些人对这一产品的利用，不会排斥另一些人对它的利用，即具有社会公共属性。然而，市场主体参与市场经济活动带有明确的目的，以在满足社会需求的同时，追求自身利益最大化，其本质特征是盈利，以盈利为其最终目的。故此，社会管理结构中，公共产品与服务的支出职能来源于财政税收二次分配，即由政府或代表社会公益的社会团体提供，以满足社会运行需要。

 

　　在这种公共产品与服务供给方式中，供给人的专业素质与道德素养就成了是否能够形成有效供给，满足人民群众日益增长的物质文化需要一个重要前提，因为收益多少、服务好坏与供给人没有直接利害关系，易出现以下问题：

 

　　问题1.服务滞后、财政支出超概。首先，公共服务项目一般按计划分年投资、建设，财政压力大，资金效率得不到有效发挥，易造成公共服务滞后；其次，费用超支超概严重。虽然项目投资控制采用投资估算大于设计概算，设计概算大于施工预算原则，但这仅在理论上成立，实践结果与此恰相反，往往是竣工结算大于施工预算，施工预算大于设计概算，设计概算大于投资估算；类似地，运营费用采用年预算控制，但“事不关己高高挂起”，责任缺失或职业道德低下，造成年预算费用时有增加，投资、运营费用控制难。

 

　　问题2.供给能力不满足社会发展需要。一方面，因财政公共支出有限，公共服务项目不能及时投资并发挥功用；另一方面，人、财、物加之专业素质限制，供给人单方面提供的公共产品与服务与社会需求并不一定完全匹配，“皇帝的女儿不愁嫁”，提供什么服务就是什么服务，没有选择，也没有市场激励。

 

　　问题3.服务效率低。一些项目竣工时间及服务提供时间一拖再拖，公共设施故障响应滞后，不能及时抢修，这与项目前期准备工作和事故应急处置不到位有关，更与供给人与公共服务没有直接利害关系有关。

 

　　实际上，政府供给并不意味着政府或其指派的社会团体直接供给。即便在我国经济体制改革前，大多数公共产品与服务也是由国有企业供给，那时的国有企业称为“国营企业”，是政府提供公共产品与服务的代表。值得注意的是，我国经济体制改革，特别是“政企分开”实质是解除政府与其所办企业的行政隶属关系，与其自身行政职能分离，并通过企业完善现代企业制度，实现企业自主经营、自负盈亏。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步要求，要加大国有资本对公益性企业的投入，对国有资本控股经营的自然垄断行业，要实行“政企分开、政资分开、特许经营、政府监管”，推进公共资源配置市场化，破除各种形式的行政垄断。这方面一个典型例子，就是原中华人民共和国铁道部撤并后，对其国有资产剥离后组建的中国铁路总公司，对全国铁路进行投资、建设和运营，即为“特许经营”；再比如对市政公用设施的改革，包括雨水、污水排放、路灯、道路、桥隧、防空等设施，改革前是“国营”，改革后其建设、运营、维护等活动特许给了一个或数个国有企业，但其投资在党的十八届三中全会前，仍由公共财政承担。

 

 

　　国家治理现代化的核心是构建一个相互协调系统，使其要素间、要素与整体间关系协调，科学为指导，分工协作，最终实现要素性能最大化和系统功能最优化。党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，包括正确处理国家与社会、政府与市场、市场与社会三者间的关系，其核心是正确处理政府和市场的关系，更好地市场在资源配置中的决定性作用，以及政府作用宏观调控职能，大幅减少政府对资源直接配置，推动其按市场规则、价格和竞争实现效益最大化和效率最优化。

 

　　正确处理政府和市场的关系是构建一个完善的市场经济体制前提。改革开放以来，政府与市场的关系问题在一定程度上已得到有效治理，公共产品与服务的供给原由政府或国营企业提供，逐渐转变为由完成现代企业制度改制的国有企业供给。但时至今日，市场体系、规则不完善，市场竞争不充分，政府权力大、审批事项杂，非法干预、插手市场经济活动和市场监管不到位等“越位、缺位、错位”问题仍比较突出，职业道德缺失、失信行为严重，部门、地方和团体利益保护等影响经济运行行为大量存在，政府管理在一定程度上落后于社会发展，不能满足国家现代化发展需要。为此，政府必须从市场经济中一些微观事务中剥离出来，坚持“有所为，有所不为”，着力提高其市场宏观调控与管理水平。

 

　　为此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，对政府职能转变给出了改革方向，即要“加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供”，为此，需要进一步加快政府职能转变，最大限度地减少政府微观事务管理，特别是市场机制能够有效调节的、市场主体能够依法自主决定的、行业组织或者中介机构能够自律管理的，都应当退出，同时，优化机构与职能，完善决策、执行和监督机制，构建法治政府。

 

　　正确处理政府与市场关系，特别是公共产品与共公共服务供给侧改革，其实质是对那些自然垄断行业实行“政企分开、政资分开、特许经营、政府监管”，深化国有企业改革，鼓励国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，即资本合作（PPP），为此，需要准确界定不同类别国有企业的功能，同时，按党的十八届三中全会精神，国有资本要加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献。所以，资本合作实际上是构建政府或国有资本与其他资本混合所有制的一种资本表现形态。

 

 

　　1.资本合作经济学基础

 

　　西方经济学认为，在公共服务领域中，公共部门与私营部门间存在一种满足公共需求的关系，即资本合作（PPP）模式，其合作以市场经济为基础，利用私营部门效率和逐利宗旨，可以将本应由公共部门提供的一些公共服务项目，按物有所值原则择优选择私营部门进行融资、建设或运营，代为提供公共服务并让这些私营部门从中获得一定的市场收益，承担相应的市场风险，以降低项目全生命周期财公共政支出和风险，弥补公共财政或公共服务供给能力不足。为此，合作双方签署契约，在约定期限内实现优势互补、合作共赢，期满后续约或是将项目移交给公共部门，以实现资源有效配置，并最大限度地满足社会公共需求。

 

　　英国、美国、法国等资本主义国家提出并成功使用的资本合作（PPP）模式，主要包括：①O&M模式。公共部门委托私营部门负责已有项目运营、维修和养护；②DBFT模式。私营部门负责项目规划、投资、建设，经营期满移交公共部门；③TOT模式。公共部门将拥有的项目、设施移交给私用部门运营，收取一定的转让费，运营期满移交公共部门；④BTO模式。私营部门融资、建设，完工后将设施所有权移交给公共部门，公共部门再将经营权授予该私营部门长期经营；⑤BOT模式。公共部门规划公共服务项目后，由私营部门融资、建设、运营，期满后再移交给公共部门；⑥BOOT模式。公共部门规划公共服务项目后，私营部门融资、建设、拥有并运营，运营期满后移交给公共部门；⑦ROT模式。在TOT模式基础上，私营部门进行改建、扩建、运营，期满后移交给公共部门；⑧DBFO模式。私营部门对项目进行规划、融资、建设、运营，期满后移交给公共部门。上述资本合作模式可作为我国资本合作模式参考。

 

　　2.公共资本与公共部门

 

　　公共资本即国有资本。在我国，代表公共资本的组织或机构有2类。一类是政府，另一类是占有国有股份的企业，包括国有独资企业、国有控股、参股企业等。这些国有独资或控股、参股企业中，一大部分由我国经济体制改革中“政企分开”而来，按照政府“特许”方式运营项目，提供公共产品与服务，特别是交通运输、能源、邮电通讯、水利、城市基础设施等基础设施项目，以及市政公用、教育、文化、医疗等公用事业项目。

 

　　公共部门是以社会公共利益为目标，管理公共事务，提供公共服务的组织。公共部门在西方资本主义国家专指政府，但在我国，公共部门还包括提供公共产品与服务的国有企业、对原国有企业按混合所有制方式改制后的企业，以及提供社会公共服务的合资企业、民营企业等。所以，在我国，公共部门与私营部门合作，既包括政府与国有企业、非国有企业合作，还包括提供公共产品与服务的国有企业与其他国有企业、非国有企业，即社会资本合作。

 

　　3.资本合作行政治理机理

 

　　市场经济中，资本合作当事人遵循“平等互利、合作共赢”，即儒家思想“仁”的原则，以“资本”为基，通过签署合作协议调整各方当事人责权利，有利于激发当事人精简组织机构，追求市场效率，优化市场收益，并依约相互促进、相互监督，实现合作共赢。特别地，这种机制用于政府与社会资本合作，会极大地完善政府行政能力治理，倒逼既有行政体制改革。

 

　　一是推动政府职能转变，正确处理政府与市场关系。表现在公共产品与服务职能转由社会资本方提供后，政府需要进一步调整其职能，简政放权，优化机构设置和人员配置，退出微观事务管理，依法对市场进行监管。

 

　　二是推动政府提高行政能力和效率。效率是市场经济的一个基础性准则，因为社会资本由效率在市场上竞争与生存。故此，政府与社会资本合作机制倒逼政府以行政能力治理现代化为原则，解决政府职能交叉、重复设置等影响市场发展问题，优化其组织机构，不断提高其工作人员职业素质和道德修养，完善行政能力，有效治理其“越位、缺位、错位”等影响市场经济规范发展问题，提高办事效率，遏制“懒官堕政”等不作为行为，构建高效便捷的行政运行机制。

 

　　三是缓解公共财政支出压力，公共产品与服务供给得到有效保障。首先，资本合作能有效促进政府机构和人员大幅度缩减，减少政府相关事务管理经费支出，同时，减轻公共财政现阶段供给不足，降低项目全生命周期内公共财政支出；其次，政府与社会资本合作因“市场效率”作用能够增加公共产品与服务供给，满足人民群众日益增长的物质文化需要。