多年来，这个问题一直困惑着政府采购的招标人员。应该说实践中解决这个问题还是有一定难度的，因为这需要两方面的标准作支撑，即客观公平的市场参照价，以及恶意低价投标低于市场参照价的比例系数认定。这两方面的标准都需要一把标尺来衡量，但现实问题是，这把标尺是缺失的，或是不统一的。另外，政府采购货物、工程、服务三种采购对象，其各自都着不同的标准。这些，都给政府采购招投标工作的恶意低价投标认定造成了很大困惑。而恶意低价中标所引发的后期偷工减料、以次充好等教训也不时触动着我们。所以，解决这个问题也是时不我待。

 

　　《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十四条第四款中规定：“采用最低评标价法的，按投标报价由低到高顺序排列……评标委员会认为，排在前面的中标候选供应商的最低投标价或者某些分项报价明显不合理或者低于成本，有可能影响商品质量和不能诚信履约的，应当要求其在规定的期限内提供书面文件予以解释说明，并提交相关证明材料；否则，评标委员会可以取消该投标人的中标候选资格，按顺序由排在后面的中标候选供应商递补，以此类推。”

 

　　因为政府采购中货物、工程、服务项目的各自的成本核算方式和标准是不一样的，自然判断供应商是否恶意低价投标的标准和方法也是不一样的。所以要判断是否低于成本报价，首先要分清采购对象。

 

 

　　》货物类

 

　　货物类项目的成本构成较为复杂，一方面是因为货物品类较多。财政部最新最新颁布的《政府采购品目分类目录》将货物分为20个大类，仅通讯设备（硬件）就有120多种。另一方面，是构成货物的材料更多，国家没有一个像建筑工程那样统一的预算定额规范。

 

　　一般来说，货物类的成本价格构成因素有5方面（见如下公式）。

 

　　货物成本构成=构成货物主要原料的进价（包括税收）+集成货物的人工成本+管理成本+运输成本+集后服务费用。

 

　　》工程类

 

　　工程类项目的成本价，目前主要是依据各省或各地出台的建筑工程预算定额标准或规范进行概算。

 

　　》服务类

 

　　服务的成本价极为特殊，因为不同服务类型的成本构成不同，如物业管理服务成本构成=本地最低工资标准+五险一金+管理费+税收+利润。而社会科学研究、试验开发成本的构成及其计算方法就完全不一样。还有软件的设计开发成本价问题，目前也没有明确的认定标准，近期某地的一软件开发采购项目，就有供应商报出1元的投标价格。对此供应商的解释是，该软件的开发成本早已收回，拿下这个项目，只想扩大市场份额，并在系统后续服务中实现盈利。

 

 

　　有了统一的成本价计算标准，在认定供应商是否恶意低价投标或低于成本报价时，还应具体情况具体分析，因为其中的管理成本、技术成本等，也是因供应商而异的。

 

　　》工程类-守住20%红线

 

　　在货物、工程和服务三类项目的采购中，应该说目前成本价最好判断的是工程。因为工程的成本价可依据建筑工程预算定额规范编制，其正负误差为3都属于正常范围。供应商的报价只有低于工程正规预算价的15%以上时才算恶意低价投标或低于成本报价。

 

　　但如果供应商所需的所有建筑机械为自有设备且设备折旧已在前期工程计提完，再加上供应商自身内部管理较好，管理成本较低，那总体成本就会降低。如果该供应商在投标中报价低于预算价20%，那这种情况就基本上不能算作恶意低价投标或低于成本报价。但如果供应商的报价超过了低于预算价20%的红线，供应商要想在该工程上赚钱，基本就只能靠偷工减料和偷税漏税了。

 

　　》货物-重点评定管理费用

 

　　货物的成本价也有一个公允的判断标准，即货物的成本价不能低于市场平均价（社会平均成本是另一个概念，计算比较复杂），这个市场平均价中能节省的只有管理费用。影响管理费用在市场平均价中所占比例的因素也有许多，如供应商所在地的经济水平、供应商的规模大小、供应商的管理水平等。

 

　　》服务-具体项目具体分析

 

　　服务的成本价的判断标准要相对复杂一些，需要依据具体项目具体判断。

 

　　服务的成本价判断基本上可按《政府采购品目分类目录》中的分类进行。《政府采购品目分类目录》中共有24个大类，包括：科学研究和技术开发、信息技术服务、租赁服务、维护和保养服务、会议和展览服务、住宿和餐饮服务、商务服务、专业技术服务、工程咨询管理服务、水利管理服务、房地产服务、公共设施管理服务、能源的生产与分配服务、金融服务、环境服务、交通运输与仓储服务、教育服务、医疗民生和社会服务、文化体育和娱乐服务、农林牧副渔服务、采矿业和制造业服务、批发和零售服务、其他服务。

 

　　依据服务类成本的主要构成因素，还可以将上述除其他服务之外的23大类进一步分为四类：第一类，以知识产权和脑力劳动为主的服务类，包括科学研究和技术开发、信息技术服务、教育服务、专业技术服务、工程咨询管理服务等；第二类，以体力劳动为主的服务类。包括维护和保养服务、会议和展览服务、住宿和餐饮服务、商务服务、公共设施管理服务、文化体育和娱乐服务、交通运输与仓储服务等；第三类，混合性的服务类。包括环境服务、水利管理服务、房地产服务、能源的生产与分配服务、医疗民生和社会服务、农林牧副渔服务、采矿业和制造业服务等；第四类，特殊性质的金融服务。

 

　　第一类，其成本主要构成因素为知识产权和脑力劳动的费用，这种费用是无法准确核算的，成本价判断的依据主要为其科技含量和对社会贡献的大小。

 

　　第二类，其成本主要构成因素为“技能+体力劳动”，成本价的判断较容易。

 

　　第三类，其成本主要构成因素较为复杂，如环境服务，既有以体力劳动为主的清扫服务，也有危险废物治理服务。所以同为环境环境服务，其成本价的构成因素、核算方式不一样。

 

　　第四类，虽然比较特殊，但成本价构成因素有一个公允的计算方式，所以核算容易。比如车辆保险、大病医疗保险等，都有这样的经过长期反复检验和修正的计算依据或公式。

 

　　实际评审时，当评审专家对供应商的报价怀疑时，可以要求供应商提供除商业秘密以外的一切资料，并核算成本价。成本价中必须包括各类税收。如果供应商的成本价不包括税收，那么即使该供应商的报价再低，也不能将合同授予该供应商。因为，政府采购不能支持供应商的偷税漏税行为。而在人员成本方面，也反对供应商通过违反劳动法的规定降低成本，如最低工资标准、应缴纳的五险一金，必要的劳动安全保护投入等，都需要一并审查。