政府与社会资本合作模式（PPP）推行至今，有关“PPP项目落地难”的讨论从未停息。近年来，大多数地方对PPP项目工作进行了一些有益地尝试，逐步建立了一套基础设施和公共服务领域投资引入政府和社会资本合作模式，探索出一条利用社会资本推进基础设施领域建设的成功路径，积累了宝贵的实践经验，取得了初步成效。但市场认可难度较大，加之PPP项目工作诸多方面工作起步较晚，尚处于探索和完善阶段，认识不清，目的不明、体系还不健全等原因。那么，PPP项目落实难到底难在哪里？对策又何在呢？下面，笔者根据自已学习体会和工作实践，谈谈我个人一些粗浅的看法：

 

　　一、政策源头统一难。关于PPP项目的相关法律政策不完善甚至冲突。我国目前关于PPP项目的配套法律法规呈现“双龙治水”的趋势。财政部门和发改委均有相关政策出台，但政策法规存在一定程度的不一致之处，各种配套法律政策还处于试验阶段，未形成统一规范的体系，并且效力层级不高。

 

　　二、实际操作难。一方面，虽然部门和乡镇对PPP模式的推动寄予厚望，但对PPP模式的了解还不够深入，认识仅停留在概念阶段，具体怎么样去实施，比较普遍存在一种困惑和迷茫；另一方面，PPP模式操作上涉及物有所值评价、交易结构设计、投资测算、项目管理等专业技术含量较高的工作，政策上涉及到土地、股权、财政专项资金、立项审批、招标采购、中期评估等，操作太过复杂，导致主管部门和实施机构不知如何下手。

 

　　三、投资回报难。PPP项目回报问题未能得到有效解决，社会资本对此心存疑虑。目前形成的PPP项目回报方式有三种：政府付费、使用者付费、项目开发性收入，其中最好最科学的回报方式就是使用者付费的形式，传统的公共交通项目等已经形成了一套比较成熟的使用者付费形式，社会资本在这方面的投资顾虑较少。而诸如环境保护等一些新型的项目，一般工程巨大，难以准确测算回报且付费体系不成熟，这样的项目往往不被社会资本看好，导致项目难以落实。

 

　　四、地方财力承受难。在地方债压力仍大的背景下，为了避免地方政府借PPP名义，盲目上项目，上级要求各地进行PPP项目的财政可承受能力论证，每年度从预算中安排的PPP项目支出责任不得超过一般公共预算支出的10%，这会导致政府投入PPP项目的资金受到限制。从笔者本地实际情况来看，即使没有10%红线的约束，也拿不出太多财政资金投入到PPP项目中去。

 

　　五、融资支持体系建立难。一是融资渠道不畅。PPP项目融资规模大，时间长，从国内看，银行信贷依然是最主要的融资渠道，而全球金融危机后，银行监管新举措使得融资期限变短，严重影响了PPP项目的融资来源，导致融资渠道不畅。二是融资成本偏高。对于PPP项目的融资，政府希望是物美价廉，资金成本最好能维持在基准利率，国开行、农发行此类政策性银行或许能提供这类贷款，但商业银行、信托、基金等资金介入的话，资金成本往往会在8%左右，这种资金成本的差异，也使得项目难以谈拢。

 

　　目前，推进PPP工作中的诸如此类的问题，不仅影响了PPP模式职能作用的充分发挥，而且还影响了政府形象以及基层政权的稳定。因此，规范推进PPP工作，已成为刻不容缓、迫在眉睫的一项任务。针对目前推进PPP工作中存在“五难”的问题，笔者认为解决PPP项目落实难问题的途径如下。

 

　　第一，尽快出台PPP相关法律法规。良好的法律环境可以让投资者有心理预期，能够预估自己行为的风险，但是从现状来看，PPP项目的法律政策并不完善，尤其是特许经营合同属于行政合同抑或民事合同在法律规定上存在矛盾，这将直接影响事后司法介入的渠道。PPP项目中的主体之一是政府，另一方是社会资本，如何权衡双方的风险以及利益都需要法律政策尽快明确。

 

　　第二，制订逐步推广的统一规定路线图。按照一定路线图逐步推广PPP适用领域，避免一哄而上。世界上PPP模式的发展趋势，一般是先由道路、机场、桥梁等建设领域出发，逐步推广到医院、养老、海绵城市等公共服务领域。我国PPP发展也应遵循先易后难的规律，逐步培养政府和社会资本的执行能力，按照上述路线图推广PPP适用领域。

 

　　第三，建立全方位的回报机制，消除社会资本的顾虑。社会资本的投资目的是获得利润，没有人愿意做亏本买卖，目前政府可以各种合法的手段推进回报机制的建立，尤其是对“依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件”。除此之外，政府还可以通过财税政策以及合理的收费定价机制对回报机制进行补充，不断建立和完善各类PPP项目的回报机制。

 

　　第四，地方政府要高度重视。政府的重视和支持是PPP项目成功推进和落地的前提，其主要体现在统一思想、统筹资源、提高项目层级、强约束地推进等方面。目前地方政府在全面推进PPP工作之前应重点做好三项工作：一是结合地方实际情况，制定当地的PPP政策和各行业的操作指引。二是做好各相关部门和实施人员的培训，包括PPP政策的实践应用和PPP项目操作的要点。三是成立PPP工作领导小组，由政府领导担任组长，并建立合理的部门分工和协调机制。

 

　　第五，项目识别要准确。所谓识别要准确，即要选择出适合在当前推出的项目，以PPP模式运作。在项目的选择上，要紧紧围绕本地国民经济和社会发展战略规划以及各行业的专项规划筛选潜在PPP项目，特别是将有利于促进稳增长、调结构、促改革、惠民生的市政基础设施和公共服务项目作为工作重点。坚持把投资规模较大、需求长期稳定、合作期限较长、价格调整机制相对灵活、市场化程度较高、现金流较好的基础设施及公共服务类项目作为筛选潜在PPP项目的基本标准。同时，统筹考虑项目所属领域多元化、项目收益方式多样化等因素。

 

　　第六，项目方案要科学。为了保证方案设计的科学性，建议在编制方案过程中重点关注四个方面：一是符合政策要求，不做突破政策红线及不合规的事情。二是符合市场规则，包括项目范围、项目模式、交易结构、风险分担、项目期限、移交方式等。在设计方案时，不仅要考虑政府和社会资本的利益，也要符合市场规则，确保方案和边界条件能被市场接受。三是反映可融资性，提前与金融机构沟通，做好项目的融资方案，为项目的顺利融资打好基础，防止投资人遴选后金融机构无法实现融资审批情形的发生。四是社会能接受，方案的设计，特别是涉及社会及民众利益的公共产品的质量、公共服务的价格等，要让社会、民众接受。

 

　　第七，项目采购要规范。采购要规范主要指的是PPP项目遴选投资人的流程要规范，对使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目，地方政府应当根据政府采购法及其实施条例等法律法规规定，选择项目合作伙伴。依托政府采购信息平台，及时、充分向社会公布项目采购信息。在PPP项目的采购阶段，要重点注意两方面的工作：一是选择合适的遴选方式。PPP项目要采用竞争性方式遴选投资人，不适用直接即采用单一来源采购的方式。目前PPP投资人遴选的方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等，要按照项目的实际情况选择合适的遴选方式。二是设定合理的评审内容。对于PPP项目投资竞争者的响应文件，宜采用综合评审法，评审的内容可以包括商务报价、融资方案、建设方案、运营方案、法律方案、同业经验及商业信用等，不能单以价格论英雄。

 

　　第八，项目监管要专业。目前有部分地方政府在PPP项目操作上存在“重采购，轻执行”的问题。值得说明的是，PPP项目完成投资人遴选并签署PPP合同后，工作并没有结束，应该说此时项目才刚刚开始，后续还有相当长的运营期，政府要做好监管工作。对于运营期的监管，政府应重点做好三项工作：一是做好项目绩效检测与考评工作。对项目公司设立绩效考核机制，项目实施机构可通过定期检查或临时抽查等方式考核项目产出绩效指标，并将绩效考核与政府付费金额相衔接。二是做好项目中期评估工作。项目实施机构一般每三到五年对项目进行一次中期评估，重点分析项目运行状况和PPP协议的适应性、合理性。根据协议中约定的价格调整机制适时调整项目服务价格，对于评估中发现问题的风险，制订应对措施，必要时修改PPP合同。三是提高政府的履约监管能力。包括政府方对于项目公司的履约监管能力和意识以及政府方自身的合同履约能力和意识。必要时，可以借助第三方专业机构的力量完成成本监审、修约等工作。（作者单位：江苏省淮安市淮安区财政局）