经过多年努力，我国政府政采工作已全面展开，初步形成了政府集中政采、部门集中政采和单位分散政采多种政采形式并存的格局，基本上扭转了政府政采实践工作滞后局面。但是，由于我国政府政采法制不健全，各种配套措施不完善，目前，政府政采还面临着一些新情况和新问题亟待完善和解决，仍有不少工作亟待提升。

 

　　一、现行政采制度中存在的十大主要问题及原因

 

　　1、法制体系不健全 政采规模难扩大。根据《政府采购法》的相关规定，工程采购是政府政采一项重要的内容，但在实际工作中工程采购很难纳入政府集中采购的范围，大量工程建设项目游离于政采范围之外，而这部分支出恰好是使用财政性资金量最大的一块，制约了政采规模的扩大和提升。

 

　　造成这一问题的主要原因：一是《政府采购法》和《招标投标法》的衔接没有明确。法律规定不明确，是导致工程不能纳入政府政采的根源。二是这一问题的解决，需要理顺国家发展与改革委员会、建设部门、国土资源部门、财政部门等多部门的关系，且目前部门工作职责存在不同程度的重复、交叉，理顺职责并不能一蹴 而就。三是政府政采制度改革触动了某些集团的利益，仍存在规避政采和政府集中政采的现象。

 

　　2、预算约束力差 规模优势难体现。一些地方尚未编制政采预算，多数预算单位不是提前申报政采计划，而是事到临头才申报；一些预算单位尽管已经编报了政府政采预算，但没有细化到政采项 目、资金来源、用途、设备名称、技术参数等，有的甚至在预算中直接指定品牌，导致财政支出管理缺乏计划性和控制性，政采随意性大，政采预算约束力不强。这使得日常政采中，零星采购、应“急”采购多，采购批次多、批量小，采购成本高、效率低，规模效应难以发挥。

 

　　存在这一问题的主要原 因：一是预算单位认识不到位，对政采改革不够重视，对全年工作任务和财力分配预见性不强；二是部分西部省、区受经济发展水平的限制，预算编制时，能够纳入政采范围的资金很少，多数采购项目是年中追加或上级划拨的专项资金，影响了编制政采预算的精准度。

 

　　3、国货意识不强 政策功能难发挥。随着政采政策功能的不断凸显，政采被赋予了更多职责，有关部门也制定、出台了一系列的法规和办法，从执行的效果来看，虽然取得了一些成效，但还有一些问题需要从法律角度进行明确，如什么是国货？政采人一味“贪大求洋”、“崇洋媚外”应承担怎样的法律责任？等等。在扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展方面，一方面采购人只采购当地供应商提供的货物、工程和服务，形成地区封锁，另一方面用各种资质、注册资金等要求排斥外地供应商，破坏公平竞争秩序。

 

　　造成这一问题的主要原因：一是采购人购买国货的意识不强。采购人认为有足够的预算资金就应该采购自己称心如意、最先进的产品，是否国货，并不心；二是法律法规只做原则性规定，缺乏具体操作方法。用什么来衡量是否购买了国货，评标时应该如何进行扶持和倾斜等，法律规定 均不明确；三是法律缺乏强制性。对于不愿意购买国货的政采人，或应当购买国货而没有购买的应该如何处理？

 

　　4、队伍专业水平不高 影响政采质量。政采工作对政采人员的业务素质和政治素质要求比较高，不仅要求懂得财政政策、产业政策、贸易政策和公共管理等方面的知识，而且必须掌握招投标技巧、 谈判程序、合同签订、市场调查及货物、工程和服务方面的知识和技能，而且还要有较高的政治素质，但从目前从事政采工作的人员储备来说，只参加过两、三期政采业务培训的现状，与工作要求相比差距很大，不能适应政采工作的需要。

 

　　其主要原因在于：一是从业人员主要来自财政部门和其他行政部门，知识结构比较单一，缺乏法律、建筑工程等方面的知识，对政采工作的复杂性和多样性适应能力不强；二是专业、系统的培训少，交流平台不多，各地方只能摸索着前行。

 

　　5县机构设置与传统招投标机构混淆 。一些地方根据《政府采购法》的有关要求，单独设立了集中政采机构，该机构直接隶属于政府，但由于历史原因，目前仍与当地的招标投标局是“一套人马、两块牌子”；还有另外一些地方，将集中政采机构纳入当地统一的招标平台中，接受的是招投标管理办公室的管理。集中政采机构设置的不统一，不但影响了集中政采机构本身职能的发挥，也不利于政采监管部门行使监督、管理的职责。

 

　　根据《政府采购法》的规定，集中政采机构是非赢利的事业法 人，而不少集中政采机构在内部管理上采取了企业经营式的激励机制，除了公务用车等部分采购项目外，其他类别采购项目实行收取招标代理费的做法，并与政府采购工作人员收入直接挂钩，以赢利为目的和业绩竞赛的考核方法使得集中采购机构理应追求的“采购效率更高、采购质量优良和服务良好”的功能被弱化。

 

　　6、县区政采机构设置混乱 。《政府采购法》没有涉及县区一级政采机构设置的问题，因此，各地各县（区）情况也多有不同。如某地各县（区）除了市本级外，都撤消了政采管理办 公室、成立了政府政采中心，该中心隶属财政局，既履行政采的监督、管理职能，又从事政采操作业务，客观上造成管、采不分，与《政府采购法》相悖。

 

　　另外，财政部门没有专门政采监督管理机构，在很大程度上弱化政采监督管理的职能。不少县（区）都成立了政采中心，但政采办公室有的单设、有的挂靠在财政局的某个科室里、有的政采办公室与政采中心是同一套“人马”。《政府政采法》第十六条规定“设区的市、自治州 以上人民政府根据本级政采项目组织集中政采的，需要设立集中采购机构”，但县（区）一级的政采机构究竟该如何设？

 

　　8、政策功能缺少可行办法支持 。目前，各地在支持政采发挥政策能的过程中，对综合评标方法做了尝试，将自主创新、国货、节能环保等因素列入评标分值中，虽然已取得了明显成效，但还存在一些问题。在完善《政府采购法》和《政府采购货物和服务招标和投标管理办法》时，应使其规定更适应鼓励和保护我国自主创新、节能环保、支持中小企业等的需要，发挥政采的政策功能。

 

　　9、与其他法律法规有效结合不足。根据《政府采购法》的相关规定，工程采购是政采一项重要的内容，但在实际工作中，大量使用财政性资金进行建设的工程类项目游离于政采范围之外。工程纳入政采需要明确、统一的措施，明确政采监管部门管理基建工程、公路建设等采购项目的原则和方法，明确与建设、交通、发展与改革委员会等部门管理的职责和分工。除此以外，还包括《政府采购法》与《合同法》衔接等类似的问题，均需要细化。

 

　　10、专家责权不对等。政采从某种意义上说是“专家采购”，依靠专家把关，但目前存在的专家不专、专家不负责任、专家数量少素质低、专家有权无责等问题，已严重影响到政采日常工作的开展，必须在《政府采购评审专家管理办法》中明确专家责、权、利，或出台相关措施进行补充，以解决评审专家评标中存在的种种影响政采“三公”的问题。

 

　　二、完善政采制度的必要性和紧迫性

 

　　政采制度虽在国际上通用多年，但在我国还不完善，很多人对什么是政采制度、建立政府政采制度的意义缺乏必要的认识。因此，完善政采制度的首要问题是提高人们对其必要性和紧迫性的认识。

 

　　1.政采可以合理有效使用公共资金，提高财政支出的效益。长期以来，我国在财政资金管理上存在重收入轻支出的问题，许多用款单位也都把注意力集中在拿资金、拿基数上，不管资金到位后的使用效益，结果造成一方面资金紧张，另一方面损失浪费严重。而政府政采制度，以一整套法律、法规为基础，以公开、公正、公平为原则，以招标为主要方式，由财政部门直接向供货商付款购买商品和服务，政府既可得到价廉物美的商品和服务，又可大幅度节约支出，提高资金使用效益，是提高公共行政水平行之有效的手段之一。

 

　　2.政采是对经济进行宏观调控的需要。政府采购作为国家财政政策的一种手段，可以通过调整采购商品和劳务的数量、品种和频率，对国民经济运行进行调控。因为政府采购支出可以直接增加当期社会购买力，同时，政府通过直接占有一部分社会商品和劳务以及对这些社会产品和劳务的使用，能够形成一定的配置结构，直接影响社会商品总量与结构平衡。经济过热时，可以适当压缩政府采购规模，即通过紧缩财政政策，减少社会总需求，维护宏观经济的正常运行。当经济出现衰退迹象时，可以增加政府采购的规模，刺激总需求扩张，促进经济的增长。

 

　　3.政府采购是我国加入世贸组织和参与国际经济合作的需要。随着我国加入WTO和全球经济一体化进程的加快，我国与世界各国的经贸往来、经贸合作也不断加强，只有不断完善我国的政府采购制度，才能更好地参与国内外政府采购，才能更好地参与世界经济合作。

 

　　此外，政府采购还可以维护市场经济的竞争秩序，抑制腐败现象，促进廉政建设，保护民族产业，支持国有企业发展。

 

　　三、进一步健全采购法制体系的八大对策与建议

 

　　建立和推行政府采购制度，有利于规范财政支出管理，提高财政资金的运作效益，促进廉政建设。通过政府采购审计监督，一些地方采购中出现了贪污、受贿、泄密、拿回扣、开大发票、购进假冒伪劣商品等以权谋私、损公肥私腐败现象，阻碍了政府采购制度的推行，严重损害了党和政府的形象。因此,必须采取相应对策，切实加强对政府采购工作的监督，提高监督效果。

 

　　1、进一步完善采购信息发布机制。政府采购制度要健康运行，建立完善的信息发布机制，提高采购活动的透明度，体现公正、公平、公开原则，是非常重要的。各级政府部门应将政府采购工作纳入政务公开的范畴，促进政府与公众之间的信息对称，保证政府采购的高度透明，调动和保护社会及公众参与监督。多年来，我国政府采购制度建设取得很大进展，政府采购信息发布工作效果明显，但是人们反映较多的采购活动的透明度不高、采购信息发布渠道少、信息不对称，以及招标公开范围有限、招标采购对象不明确、招标和投标程序不规范等问题仍然存在，这就容易使少数人能够进行“暗箱”操作，利用公众对信息了解不足操纵采购，以满足个人或本部门利益，如搞假投标、人情标或限制范围，搞地方封锁和行业垄断，以及政府在编制采购计划和执行采购计划时随意性大，盲目采购和重复采购等。目前，我国已经初步建立了政府采购电子贸易系统，利用计算机网络发布政府采购信息并进行网上交易，这不仅节省时间、减少人力和费用，最重要的是大大提高了采购活动的透明度。建议进一步建立健全全国统一的政府采购数据库管理信息系统，建立并运用电子计算机网络数据传输查询系统，将与政府采购有关的数据信息登记入库，供使用者（包括：政府采购管理机构、供应商、研究部门、大专院校等）随时进行调用。待条件成熟后，可考虑将有关政府采购的统计数据纳入国民经济核算体系。

 

　　2、改革预算管理和会计核算方法。目前的预算管理和会计核算方法难以适应政府采购制度的需要。建立政府采购制度后，实行财政直接支付制，改变了过去层层下拨资金，环节多、周转慢、漏洞大的弊端，在一定程度上有效地控制了财政资金的流量和流向，明显提高了资金使用效益。但是在预算管理上，由于财政没有细化部门预算，造成政府采购的盲目性。此外现行的行政事业单位会计核算方法是财政部门根据预算指标和各单位用款进度层层下拨经费，年度终了又层层上报经费使用情况，汇编决算。而实行政府统一采购，财政部门应按批准的预算和采购合同的履约情况直接支付给供货商，由于政府采购的中介机构和供应商不属财政拨款单位，使得直接付款形式无法反映在现行的会计核算体系中。因此有必要改革现行预算管理与会计核算制度，完善财政专项预算资金的拨付管理制度，建立与政府采购制度相配套的财政专项预算资金管理方式；改革现行总预算会计制度，使之与政府采购制度相适应，财政部门不再简单地按预算拨付经费，应当允许按批准的预算和采购合同的履约情况直接向供应商拨付货款（支出）或在总预算中将采购资金划转政府采购中心支出，减少资金流动的中间环节。

 

　　3、完善法律法规，依法监督。目前，政府采购领域仅仅只限于一个《政府采购管理暂行办法》和一些地方性政策法规，尚不很完善。应尽快制定出台《政府采购法》、《政府采购监督实施细则》、《政府采购审计监督制度》、《对供应商准入政府采购市场管理的规定》、《对政府采购人员从业资格的规定》等一系列相应的法律法规，逐步形成一套完备的法律体系，依法管理监督政府采购行为，保证采购活动的正常、有序运作。

 

　　4、健全监督制约机制。政府采购制度的建立不仅可以节约采购资金，而且使政府采购行为置身于财政、审计、供应商和社会公众等全方位监督的机制当中，使之在公开透明的环境中运作，在很大程度上遏止了公共采购活动中的腐败现象。从目前的监督主体来看，主要是各级政府财政部门依法履行对政府采购活动的监管职责，其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。建议将各采购单位应实行政府采购的项目全部列入预算，并制定有关政府采购行为评价的指标体系，对政府采购全过程进行监督和考核。政府负责招投标活动的各个部门应分工负责、相互合作、各司其职，对重要的招投标活动，纪检、监察机关以及新闻媒体要全程参与。各级财政部门的监督应侧重于对采购资金的使用进行监督，各级监察、审计和社会中介机构应侧重于事后监督。审计机关对政府采购机构和政府采购当事人及有关政府采购活动进行审计监督，以保证政府采购资金使用的合法性，促进财经纪律的有效执行；监察机关对参与采购的国家机关、公务员和国家行政机关任命的其他工作人员实施监督，以保证政府采购制度的贯彻落实和规范运作。此外，各级人大常委会要从制度和法制上给予监督，还要发挥新闻媒体舆论监督的作用。

 

　　5、强化监督机制，规范运作。一是要实行采购、验收、付款三个环节的分离。采购由政府采购中心组织实施；验收由使用单位(必要时会同采购中心)执行，并签发验收单；由财政部门根据采购合同及验收情况直接将资金拨付给供应商，以分解权力，形成相互约束的监督机制。二是要实行采购管理、实施、监督三种职能的分设。财政部门只负责采购计划审核和采购资金管理，不包揽采购事务；监察、审计、工商行政管理、技术监督等部门对政府采购工作进行监督，不直接经办采购业务，让管理、实施、监督三种职能由财政部门、政府采购中心、监督部门分别承担，相互制衡，相互约束。三是要建立和强化三项工作制度。建立内部监督制度，通过政府采购办公会议、民主生活会、内部信息及时通报情况，相互监督；要坚持事前报告与定期报告相结合的制度；重大采购业务要事前报告，让监督部门做到心中有数，主动介入，主动实施监督；要建立干部岗位交流制度，让采购岗位的干部不断摆脱各种关系的羁绊，减少谋私的可能。

 

　　6、加强过程监督，跟踪设防。如公开招标采购，监察、公证、财政、审计等部门要主动围绕采购过程的招标、投标、开标、唱标、定标等各个环节，步步设防，进行全过程跟踪监督，不让采购活动当事人有投机的余地。要围绕采购过程，重点布好“三道防线”：一是资格审查防“不细”。要对供应商的资格、资质进行仔细审查，发现有虚假成分或资料不完整等情况时，要坚决取消供应商的资格。二是人员管理防“不严”。参与编制标底的人员、评标小组成员及相关当事人要接受统一安排，在开标前要严格中断与外界的联系，将通信工具”统一上交监督部门保管，严防“跑风漏气”。评委平时不得对外公开自己的身份；招标单位不准事先组建评标小组，要在评标前采取随机抽签的办法临时组建。三是评标定标防“不公”。要坚持公开、公平、公正、效益的原则，以招标文件为依据，不得临时采取招标文件以外的标准和方式进行评标。定标要严格选择报价最合理、能提供最佳服务的投标者。

 

　　7、接受社会各界监督，公开明示。要建立和认真落实采购事务公开制度，做到“六公开”即将采购政策、采购程序、采购项目、采购过程、采购结果、举报电话(传真)等向社会公开。还可以采取设立举报箱、发送调查问卷、走访等形式征求群众意见。采购公开要做到“公开、具体、实在、全面、”采购前公开采购政策、采购程序、采购项目、举报电话；采购后公开采购过程、采购结果、合同履行情况。公布的情况越具体越能堵塞采购漏洞。实事求是地公开各种数据，决不能糊弄群众、弄虚作假。在政策法规允许的范围内，可以公开的都要让其见“阳光”，防止暗箱操作。

 

　　8、培养一批高素质的采购专门人才。政府采购工作是一项全新的系统工程，由于政策性和专业性强、涉及面广，采购活动关系到经济、法律方面，也与商品的生产性能等有关，需要采购人员掌握社会科学、自然科学等多方面的知识，具备和掌握招投标、合同、商业谈判、市场调查及商品、工程和服务等方面的技能。我国政府采购工作起步晚，人才匮乏，亟须建立一支合格的政府采购队伍。一方面必须对现有从业人员进行政府采购理论、市场经济理论、招投标理论和其他法律法规等方面的专业培训，提高其素质以胜任政府采购工作；另一方面还要选拔一些有采购专业知识、基础好、素质高的人员充实到政府采购队伍中。可考虑建立注册采购师制度，只有经过培训并考核合格后，方能在财政部门或有关部门进行注册登记，取得执业资格。我国高等和中等教育机构有必要设置相关专业，进行专门教育和培养。（作者单位：江苏省淮安市淮安区财政局  ）