政府采购，在目前法律上的定义是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购功能一般有三个，第一个是基础功能。即通过透明竞争信用原则采购到价格合理，质量优良，服务良好的工程、产品和服务。第二个是制度功能，为规范政府采购行为而制定的法律制度和规则。换言之，是政府通过引入透明竞争信用的方式和规则进入市场进行资源配置，并对整个市场规则与秩序产生积极导向的功能，最终实现公共利益最大化；在这基础上，形成产业链，推动产业结构调整和升级。同时按照1：5的乘数效应，进一步扩大市场规模、增加政府税收和拉动GDP增长。第三个是政策功能。指政府利用政府采购在市场中的规模效应，通过政策措施调节社会总需求，贯彻社会经济政策总目标。

 

　　《政府采购法》颁布实施以来，政府在利用政府采购扩大内需、加速产业振兴以及贯彻国家环保、节能和科技创新政策等方面作了许多有益的探索，政府采购的政策功能初步显现，政策功能的导向作用突出。

 

　　但是，现实的一些突出问题制约着政府采购功能的有效发挥。

 

　　首先，政府采购时间不长，总量不大，影响政府采购功能发挥。

 

　　其次，体制不健全。由于历史原因，工程招投标和政府采购出现双轨并行的局面。监督管理部门多且交叉重叠，监督管理力量薄弱，操作职能定位不明确。由于体制不健全，招标和采购分属不同管理部门，就同一政策行为出台不同制度和措施，在制度适用和执行上容易混淆，政府采购政策功能效果大打折扣。

 

　　第三，法律法规制度不完善。《招投标法》和《政府采购法》都是人大出台的同位法，虽然有时间先后，有程序和实体之分别，但基本规范同一采购行为。两法冲突给实际工作带来较大影响，这集中体现在工程适用招投标还是应纳入政府采购管理的争议上。法律间的矛盾，严重影响了政府采购政策功能的发挥。对政府采购政策功能自身来说，自主创新、节能环保产品等政策功能在法律依据、组织体系、认定机制和采购支持力度等方面还存在着诸多问题，无法充分发挥政策作用。

 

　　此外，在招投标和政府采购领域运行机制上，同样存在一些问题。比如，在招投标领域，就存在领导干预招标、招标人规避招标行为、投标人围标、陪标、串标问题和招投标代理单位存在 "中介不中"等问题。

 

　　由此可见，政府采购制度还有很长的一段路要走。如何推陈出新，强化公共采购政策功能，非常重要。

 

　　对此，笔者有几个建议。

 

　　其一，推进公共采购体制创新。建议设立公共采购管理委员会，由政府一把手担任，各部门组成，负责指导和协调公共采购全局和重大性问题；将各部门招投标或政府采购管理权归一，独立行使公共采购管理权。下设公共采购中心（建议由公共采购管理部门代管，既管采机构分离又充分协调一致），代表本级政府行使为自身职能需要进行的通用工程、货物和服务的集中采购实施，具有采购权。如所有部门都需要的办公场所、修缮等通用工程采购，电脑、办公家具、空调甚至日常物料等通用设备采购，物业管理、差旅、印刷、咨询等通用服务采购均由公共采购中心集中采购，部门只负责使用。

 

　　其二，健全公共采购法律制度体系。统一《招投标法》和《政府采购法》，创新制定《公共采购法》。尽快健全理顺公共采购法律制度体系。可以在出台《公共采购法》及其细则前由人大对《招投标法》和《政府采购法》作出解释，使之向公共采购方向靠近，厘清当前两者突出问题和向国际化靠拢。

 

　　其三，完善公共采购运行机制。建立完善公共采购运行机制，一是公共采购要全过程执行和控制。一个公共项目采购是从采购预算到采购履约及支付的整体行为规范。必须由一个专职机构履行职权独立实施，特别是部分或核心关键环节如招投标或评审环节不能剥离出去，让渡给社会中介机构容易出现寻租空间。招标代理可以代理非关键或核心环节，起咨询性质，采购责任应该由采购专职机构承担。二是要明确采购权，体现采购权利义务责任相对等。如适当修改完善评审机制，减少专家自由裁量权。专家评审决策作用转为专家技术咨询和建议作用。在前期方案制定、采购文件制作、采购评审、履约验收等阶段都可以聘请专家介入。三是采购内部程序要规范透明制约，且以电子化体现。根本业务需要配足配强专业人员，同时，所有采购业务流程必须有标准化规范化范本。