我国政府采购法实施十多年来，政府采购制度改革和建设取得了显着的成效。但是，由于法律条文规定的不太细化，加之与其他相关法律之间的衔接不明确问题，给政府采购监管和实务操作带来了诸多不便和困难。《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）的出台和实施，进一步明确和细化了政府采购资金、政府采购当事人、政府采购方式、政府采购程序、政府采购合同、质疑和投诉以及政府采购违法行为和责任等方面的规定，将有利于进一步落实政府采购立法宗旨、实现政府采购政策目标、规范政府采购实务操作和严格政府采购监管。《条例》在凸显诸多亮点的基础上，特别是进一步彰显了推进政府采购信息公开化、管理程序化、操作精细化和监管规范化的力度。

 

　　进一步推进信息公开化

 

　　据悉，2014年3月，国务院办公厅印发《2014年政府信息公开工作要点》，要求加强政府采购信息公开，逐步建立政府采购预算、执行、结果全过程信息公开制度。财政部2015年政府采购工作要点之一就是提高政府采购透明度，包括完善政府采购信息公开的制度建设、机制完善、项目内容、严格监管和信用惩戒等。《条例》的出台和实施可以说给下一步提高政府采购透明度建设提供了有力的法律武器。在原有法律和相关制度关于信息公开规定的基础上，《条例》关于信息公开规定的扩展内容主要包括以下方面：

 

　　一是关于信息公开媒体。《条例》第八条的规定，进一步为采购人或者采购代理机构规范发布采购项目信息指明了方向。一方面明确了政府采购项目信息应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布，不仅规范了采购人或者采购代理机构及时发布信息，也避免以往有些采购信息发布媒体平台层次低的问题。另一方面突出了采购项目预算金额达到国务院财政部门规定标准的，政府采购项目信息应当在国务院财政部门指定的媒体上发布，进一步提升了重大采购项目信息发布的平台高度，为供应商创造了公平竞争的机会。但是，财政部应该及时规定重大采购项目预算金额。

 

　　二是关于资格预审信息公告。《条例》第二十一条规定，采购人或者采购代理机构对供应商进行资格预审的，资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。资格预审公告应当包括采购人和采购项目名称、采购需求、对供应商的资格要求以及供应商提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于5个工作日。这一规定是对《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号，以下简称"18号令"）第十五条规定关于资格预审公告内容进行了扩展，也是与《政府采购信息公告管理办法》（财政部令第19号，以下简称"19号令"）第十一条规定进行了有机衔接。

 

　　三是关于采购项目预算金额公开。《条例》第三十条规定，采购人或者采购代理机构应当在招标文件、谈判文件、询价通知书中公开采购项目预算金额。这一新的规定，可以说是澄清了对采购法实施以来关于采购项目预算金额要不要公开的争论，是对18号令关于采购信息公开内容的弥补，不仅有利于预防有些采购项目价格虚高，而且明确给供应商一个投标报价的信息，还可以防止有些采购项目往往以供应商报价超预算导致废标，是提高采购效率的实质规定。但是，在下一步政府采购实际操作执行中，采购人如何通过市场调研，或者说财政投资项目如何通过评审机构规范评审，保障政府采购项目预算的相对准确性，是应该引起重视的问题。不然的话，判定有些供应商"恶意低价"竞标就缺乏依据和说服力，或者说，判定政府采购节资率的高低就缺乏公信力。

 

　　四是关于采购文件和采购结果公开。《条例》第四十三条规定，采购人或者采购代理机构应当自中标、成交供应商确定之日起2个工作日内，发出中标、成交通知书，并在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告中标、成交结果，招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书随中标、成交结果同时公告。中标、成交结果公告内容应当包括采购人和采购代理机构的名称、地址、联系方式，项目名称和项目编号，中标或者成交供应商名称、地址和中标或者成交金额，主要中标或者成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求以及评审专家名单。这一规定一方面是拓展了采购文件公告的内容，另一方面也是与19号令的第二十一规定进行了有机衔接。

 

　　五是关于验收结果的公开。《条例》第四十五条规定，采购人或者采购代理机构应当按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。政府向社会公众提供的公共服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。这一规定一方面拓展了政府采购项目验收的内容和参与验收的人员结构，另一方面强调了验收结果必须公开，接受社会监督，体现了推进采购结果导向改革的方向。

 

　　六是关于验收合同的公开。《条例》第五十条规定，采购人应当自政府采购合同签订之日起2个工作日内，将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但政府采购合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。这一规定可以说是进一步拓展了整个采购项目信息公开的内容。

 

　　进一步强化政采管理程序化

 

　　政府采购程序包括管理基本程序和方式执行程序。管理程序包括政府采购项目需求确定、采购合同订立、采购合同执行和保存采购文件四大环节。《条例》关于政府采购管理程序化方面的规定主要包括以下方面内容：

 

　　一是在预算编制环节强化政府采购项目需求管理。《条例》第二条规定，政府采购法第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的，使用财政性资金采购的部分，适用政府采购法及本条例；财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用政府采购法及本条例。在实际工作中，特别是在我国大力推进政府购买服务改革的进程中，大量PPP项目的建设和实施，存在中标供应商先行垫资建设的行为，但等项目完工后，最终支付的是财政性资金，因此，这些采购项目活动必须执行政府采购法律法规。还有些采购项目是"打捆"项目，在不能明确区分项目资金界限的情况下，也必须执行政府采购法律法规。因此，上述项目必须强化采购预算管理和资金管理，即凡是涉及财政性资金进行的政府采购项目必须编入年度政府预算。

 

　　二是在采购模式确定环节强化集中采购管理。《条例》第三条规定，集中采购目录包括集中采购机构采购项目和部门集中采购项目。技术、服务等标准统一，采购人普遍使用的项目，列为集中采购机构采购项目。《条例》第二十九条规定，采购人应当根据集中采购目录、采购限额标准和已批复的部门预算编制政府采购实施计划，报本级人民政府财政部门备案。通用项目的集中采购可以说在目前一些地区政府采购执行中存在漏项问题，这就要求各级政府集中采购代理机构尽快落实《条例》规定，采取切实有效措施监管采购人强化落实通用采购项目的集中采购，一方面防止大量重复采购，另一方面最大限度节约采购资金。

 

　　三是在采购方式执行环节强化采购政策执行。《条例》第六条规定，国务院财政部门应当根据国家的经济和社会发展政策，会同国务院有关部门制定政府采购政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标。目前，财政部虽然已经出台了一些关于落实政府采购政策的具体规定，但是下一步还需要在以上方面尽快完善出台相关政策规定，切实扩大落实政府采购政策的范围和实施政策力度。

 

　　四是在采购方式执行环节创新手段完善政府采购交易手段。《条例》第十条规定，国家实行统一的政府采购电子交易平台建设标准，推动利用信息网络进行电子化政府采购活动。在电商手段日益发达的新形势下，如何尽快完善政府采购电子交易平台，有效克服协议供货方式存在的问题，可以说是一举多得的利国利民的举措。

 

　　五是在合同管理环节实现标准化建设。《条例》第四十七条规定，国务院财政部门应当会同国务院有关部门制定政府采购合同标准文本。从目前政府采购对象合同的实际情况看，由于工程采购实行时间长，关于工程合同的文本相对规范标准，货物、服务采购项目的合同文本可以说不太统一标准，从政府采购标准化建设的目标看，任何采购合同的文本必须标准化，有利于提高政府采购管理的声誉和形象。

 

　　进一步强化操作精细化

 

　　一是解决了在采购文件公告环节必须公开项目预算的问题。在采购需求确定环节，进一步明确了采购项目预算必须公开，不仅结束了多年的争论，也有利于提高政府采购效率，更为重要的是，与最新实施的《预算法》第十四条第三款关于政府采购信息的情况应当及时向社会公开的规定紧密衔接。政府采购项目预算作为政府预算支出项目的重要组成部分，有助于大力推进我国各级政府预算支出项目的进一步公开，包括采购项目预算、采购过程和采购结果必须公开的信息。

 

　　二是解决了在采购活动中应当如何回避的问题。《条例》第九条规定，在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有下列利害关系之一的，应当回避：参加采购活动前3年内与供应商存在劳动关系；参加采购活动前3年内担任供应商的董事、监事；参加采购活动前3年内是供应商的控股股东或者实际控制人；与供应商的法定代表人或者负责人有夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲或者近姻亲关系；与供应商有其他可能影响政府采购活动公平、公正进行的关系。这一规定解决了多年来政府采购活动中如何科学解决回避的问题。

 

　　三是解决了集中采购机构必须强化集中采购管理的问题。在政府采购监管机构尽快完善集中采购管理的相关制度和实施细则的同时，在审批政府采购方式时，必须将通用的采购项目告知采购人进行集中采购。特别是要求政府集中采购机构尽快执行集中采购的相关规定，通过具体措施强化实施集中采购。

 

　　四是解决了如何科学编制采购文件的问题。《条例》规定，采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件。采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。可以说，《条例》着重强化了三点：一方面是强化采购文件必须执行采购政策；另一方面是公共服务采购项目必须征求社会公众意见；再次是特殊采购项目必须征求供应商和专家的意见。

 

　　五是解决了如何判定差别待遇和歧视待遇的问题。《条例》规定，采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇：就同一采购项目向供应商提供有差别的项目信息；设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关；采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品；以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件；对供应商采取不同的资格审查或者评审标准；限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商；非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地；　　以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商。在以后的采购文件确定过程中，采购人、采购代理机构必须避免和认真对待这些问题，以科学态度推进政府采购市场的统一和无障碍。

 

　　六是解决了联合体投标如何解决供应商资质认定的问题。如何解决联合体供应商投标资质认定问题同样是长期以来困惑实务操作的难点问题。《条例》明确规定，联合体中有同类资质的供应商按照联合体分工承担相同工作的，应当按照资质等级较低的供应商确定资质等级。这一法规明确规定，给评审专家认定供应商采取联合体投标时如何认定资质一个明确的结论。

 

　　七是简化了招标采购的评定方法问题。《条例》规定，政府采购招标评标方法分为最低评标价法和综合评分法。最低评标价法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且投标报价最低的供应商为中标候选人的评标方法。综合评分法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且按照评审因素的量化指标评审得分最高的供应商为中标候选人的评标方法。技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应当采用最低评标价法。采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。招标文件中没有规定的评标标准不得作为评审的依据。虽然说18号令规定了三种评标方法，但是在实际采购活动中常用的方法只有其中2种，可以说，《条例》进一步简化了招标结果的评定方法。

 

　　八是进一步明确了竞争性谈判方式执行中如何谈的实际操作问题。《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令74号）第三十二条的规定提前明确了竞争性谈判采购方式如何谈的问题，《条例》又进一步明确和重申规定，谈判文件不能完整、明确列明采购需求，需要由供应商提供最终设计方案或者解决方案的，在谈判结束后，谈判小组应当按照少数服从多数的原则投票推荐3家以上供应商的设计方案或者解决方案，并要求其在规定时间内提交最后报价。可以说是与74号令第三十三条规定相对接。

 

　　九是解决了评审专家如何公平、公正评审的保障机制问题。为了保证评审专家公平、公正评审，从制度上堵塞政府采购寻租空间，《条例》规定，除国务院财政部门规定的情形外，采购人或者采购代理机构应当从政府采购评审专家库中随机抽取评审专家；评审专家应当遵守评审工作纪律，根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审，并对自己的评审意见承担责任。同时，相应规定了具体的对评审专家的失信惩戒和法律责任追究的内容。

 

　　进一步强化监管规范化

 

　　一是强化对集中采购机构代理行为的监管。按照《条例》第十二条规定，集中采购机构应当根据采购人委托制定集中采购项目的实施方案，明确采购规程，组织政府采购活动，不得将集中采购项目转委托。这一规定进一步强化了集中采购机构必须真正发挥法律赋予自身的功能作用。同时《条例》还在政府采购法第六十六条规定的考核事项外，对集中采购机构的考核事项增加下列内容，包括政府采购政策的执行情况；采购文件编制水平；采购方式和采购程序的执行情况；询问、质疑答复情况；内部监督管理制度建设及执行情况；省级以上人民政府财政部门规定的其他事项。

 

　　二是强化完善采购文件标准文本建设。政府采购标准化建设是未来改革的重点内容之一。按照《条例》第三十二条规定，采购人或者采购代理机构应当按照国务院财政部门制定的招标文件标准文本编制招标文件。招标文件应当包括采购项目的商务条件、采购需求、投标人的资格条件、投标报价要求、评标方法、评标标准以及拟签订的合同文本等。可以说，全国统一的政府采购文件标准文本的制定和实施，将对规范政府采购行为、提高政府采购效率、强化政府采购监管发挥重要作用。

 

　　三是强化对评审专家的失信惩戒和法律责任追究。按照《条例》规定，各级人民政府财政部门和其他有关部门应当加强对参加政府采购活动的评审专家的监督管理，对其不良行为予以记录，并纳入统一的信用信息平台。针对评审专家不同违法行为的性质，区别设定相应的法律责任，包括其评审意见无效，不得获取评审费，禁止其参加政府采购评审活动，给予警告、罚款、没收违法所得的行政处罚，依法承担民事责任，依法追究刑事责任等，既使其从业受到限制，又使其经济上付出代价。

 

　　四是强化了对政府采购当事人的监管。《条例》在政府采购法规定的基础上，进一步细化了采购人、采购代理机构、供应商等主体的违法情形及法律责任，使责任追究有法可依。一方面，《条例》增列的采购人的违法情形有40多种，例如采购人、采购代理机构通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果，供应商中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同以及供应商之间恶意串通的具体情形等。另一方面，针对采购人、采购代理机构、供应商的违法情形，明确规定给予限期改正、警告、罚款，同时还要追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。

 

　　总之，《条例》的颁布实施，是助推我国政府采购制度改革和建设的又一有力武器，必将在落实政府采购立法宗旨和政策、强化政府采购程序管理、规范政府采购方式执行和严格政府采购监管等方面发挥积极作用。但是，我们也应该看到，下一步政府采购法制建设还应该在政策落实、标准化建设、电子化采购、国货标准等方面采取相应对策加大推进力度，不断提高政府采购管理的水平和质量，提高政府采购的声誉和形象。（河南财政税务高等专科学校财税系主任、教授  韩宗保）