完善的政府采购制度，应是由《政府采购法》、实施条例、部门及地方规章构成的一个层次分明的制度体系。我国《政府采购法》自2003年施行以来，财政部及各地方政府先后出台了大量的规章制度，虽然较好地保障了政府采购实际工作的开展，但作为一个制度体系，由于中间环节即实施条例的缺位，不可避免地给政府采购实践带来了很多困扰，甚至无所适从。因此，从这个意义上说，《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）的施行，可以说是我国政府采购制度的关键"补位"。

 

　　政府采购的客体得以清晰

 

　　政府采购的客体，是要回答哪些属于政府采购的范围，或者说，哪些是我国《政府采购法》的约束对象。很显然，这个问题不清晰解决，会成为政府采购工作推进首先面临的"拦路虎"。

 

　　我国《政府采购法》是从三个维度来界定政府采购的客体，即资金属性、集中采购目录和采购限额标准。具体而言包括两个方面：一是使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的货物、工程和服务的行为；二是使用财政性资金采购依法制定的采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。但《政府采购法》对于如何判断财政性资金没有进一步明确，《条例》则做了有力的补充。按照《条例》第二条的规定，财政性资金是指纳入预算管理的资金，并且指出以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。如果结合新预算法关于"政府的全部收入和支出都应当纳入预算"和"预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算"的规定。这样，我们就可以从资金性质上做出清晰的判断，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的资金都属于政府采购法约束的对象。不仅如此，《条例》还进一步对混合型资金做出了明确的规定，指出"国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的，使用财政性资金采购的部分，适用政府采购法及本条例；财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用政府采购法及本条例。"

 

　　另一方面，《条例》对政府采购范围中服务类产品的解释，同样是对政府采购法关于采购客体的进一步明晰。《条例》指出，服务包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。这一明确，不仅是解决了《政府采购法》中关于服务规定的模糊不清问题（《政府采购法》采用排除法定义服务，指出"服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。"），而且对于推进政府购买服务、推动政府职能转变具有积极意义。

 

　　政府采购风险防范的"篱笆"进一步扎紧

 

　　政府采购风险不是孤立的，而是一个风险体系。从政府采购风险的成因看，大体可以分为制度风险、封闭风险、方式选择风险、委托－代理风险和寻租风险五类。其中，制度风险和封闭风险是外部风险；方式选择风险、委托－代理风险、寻租风险是内部风险。从理论上说，外部风险只是一种阶段性风险，它将随着政府采购活动所要求的制度环境的日益优化而逐步消散，并最终不复存在。因此，阶段性风险也可以理解为政府采购制度的建设成本。而内部风险则不同，它将与政府采购制度长期共存，因此可称为共存性风险。当政府采购活动产生风险诱因时，共存性风险就会随时发生并对政府采购活动造成损失；而当政府采购制度健全、风险防范措施到位的情况下，共存性风险就会被有效抑制，对政府采购活动不会产生任何不利的影响。因此，共存性风险也可理解为政府采购制度运行的或有成本。《条例》的施行，其对于政府采购制度环境的优化，则有助于防范甚至消除政府采购的外部风险；其对于政府采购制度的健全，则又有利于抑制政府采购的内部风险。

 

　　结合《条例》的规定，笔者认为，《条例》中关于工程建设有关的货物和服务的明确、关于回避制度的规定、关于以化整为零方式规避公开招标的认定、关于招标文件的规定、关于统一政府采购电子交易平台建设标准的规定、关于采购代理机构内部监督管理的规定、关于以不合理条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的认定、关于政府采购招标评标方法的明确等，都将进一步扎紧政府采购风险防范的"篱笆"，为消除政府采购的外部风险和抑制政府采购的内部风险发挥应有的制度效果。

 

　　工程类政府采购的制度完善还有进一步加强的空间

 

　　《条例》对工程类政府采购的法律适用问题做了明确的区分，即"政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例。"同时，《条例》第二十五条进一步指出，"政府采购工程依法不进行招标的，应当依照政府采购法和本条例规定的竞争性谈判或者单一来源采购方式采购。"

 

　　毋容置疑，《条例》根据政府采购方式的不同，区分工程类政府采购的法律适用问题，对于长期以来在工程类政府采购实践中面临的制度困惑得到了很好的解决。但笔者认为，关于工程类政府采购仍然存在制度上的完善空间。

 

　　其一，作为工程类的政府采购，其财政资金的公共属性，决定其不仅仅是采购方式的约束问题，还涉及采购功能、采购模式、采购当事人、采购预算编制、采购合同、质疑与投诉以及监督检查等诸多方面。显然，这是不同于私人部门之间的招标投标。从这个意义上说，采用招标方式的工程类政府采购只是在采购方式的规定方面使用招标投标法，而这仅是政府采购中的一个环节，其他环节仍然要适用《政府采购法》及实施条例。

 

　　其二，《条例》提出了工程非招标方式可以采用竞争性谈判或者单一来源。仔细对照《政府采购法》，可以看到关于采购方式的规定集中体现在该法第三章（第二十六条至第三十二条），其中：第二十六条是关于政府采购方式的一般性规定，适用于货物、工程和服务的政府采购；第二十七条至第二十九条是关于货物或者服务采用招标方式采购的规范；第三十条至第三十二条分别规定了货物或者服务可以采用竞争性谈判、单一来源和询价方式的满足条件。显然，政府采购法没有对工程非招标方式依据什么条件选择竞争性谈判或单一来源做出规定，而《条例》也没有予以补充。（上海金融学院财税与公共管理学院院长、教授 章 辉）