编者按 长期以来，中国政府采购更多侧重于节约资金、预防腐败等方面，对企业创新活动支持不足，政府采购对创新活动的支持和拉动作用十分有限。探索建立符合国际规则的创新促进型政府采购，是我国加快实施创新驱动发展战略与建设全球科技创新中心面临的一项重要课题。本文以深度解析创新促进型政府采购的内涵、操作框架、风险与挑战等四个方面的研究和思考，与业界同仁分享。

　　自《政府采购法》颁布实施以来，我国的政府采购事业取得了长足的发展，与此同时，政府采购作为支持企业创新活动、引导经济发展方向、保护和扶持国内工业、实施宏观经济调控的重要手段。主要有两种功能，一是通过集中采购为公众提供优质的公共服务，降低采购成本，防止腐败；二是支持和促进企业的技术创新活动，通过企业竞争力的提升来增强国家的竞争优势。

　　支持创新可激发企业活力

　　创新促进型政府采购是技术采购拓展与延伸。创新促进型政府采购是指，由公共部门购买尚不存在的，但可在合理期限内开发出来的商品和服务的行为。政府采购者对商品和服务提出明确的功能要求，但不应对其功能做出过于具体的规定。

　　运用创新促进型政府采购这种创新政策工具的根本动因在于满足人类需要或解决社会问题，以应对人类面临的巨大挑战。创新促进型政府采购并不否认常规型政府采购所具有的创新促进作用，只不过在常规型政府采购中，创新并非有意而为之，它仅仅是采购过程的副产品，而创新促进型政府采购则是一种带有明确创新意图的创新政策工具。

　　政府采购作为一种创新政策的主要优势在于，政府可以提出它理想中的一种产品或服务，并将它交给具有创新能力的私营企业，并用最有效和高效的技术来满足其需求。无论政府采购是否以创新为导向，都会对创新活动产生影响，政府采购作为地方需求的重要组成部分，是影响跨国公司区位选择和地方创新活力的重要因素；政府采购通过有效识别、明确表达与成功整合碎片化的个体需要，可有效解决创新活动中的市场失灵（信息不对称）和系统失灵（生产者与使用者缺乏互动）问题；运用创新型的解决方案可以提高公共基础设施和公共服务的整体水平，通过激发创新活力来实现政治目标和提高治理绩效。

　　进一步地说，政府采购可以为创新型服务或产品创造需求，建立起先导市场，为新产品和新服务开拓市场产生示范效应，帮助企业更容易地获得第三方投资，降低企业创新活动所面临的技术风险和市场风险，加速新产品和服务商业化、扩散和应用的关键，从而进一步对创新活动产生激励作用。

　　五阶段通盘考虑 建创新促进型政采操作框架

　　创新促进型政府采购是公共部门（主要是政府机构）为实现特定的政策目标（解决特定的社会问题、满足公共需求或改善公共服务的效率和质量），对尚不存在或拥有新性能的商品或服务提出明确需求，以促进创新成果（技术、产品或流程）的开发、扩散或应用的采购活动。

　　一个典型的创新型政府采购可大致分为以下五个阶段：由公共部门整合并表达人们尚未满足的需求，正确识别悬而未决的社会问题，明确所面临的挑战；由政府采购机构将所确定的挑战转化为对产品或服务的明确的功能要求；开始招标过程，公开投标过程，要求供应商提出能够将功能要求转变为技术要求的说明书，之后，由潜在供应商递交标书；由采购机构对标书进行评估优选后签订购买合同；产品或服务的研发、生产和交付。需指出的是，对创新型政府采购进行阶段性划分，并不意味着创新型政府采购是一个简单的线性过程，这些步骤是相互联系的一个复杂整体。

　　具体而言，创新促进型政府采购需考虑采购过程、采购者与供应商三方面的问题。

　　在采购过程方面，需要考虑的问题包括：现阶段所面临的挑战、问题、未被满足的需求是什么？这些是否关乎政府机构使命的实现？所采购的产品（有形商品或无形服务）或系统，是否是为了应对挑战有意而为之的结果？是面向所有潜在供应商的竞争性公开招标？还是将招标范围限定在选定的供应商之内？这将关系到采购者和供应商在采购过程中的合作程度。属于哪种类型的采购？对所识别的挑战、需求、问题会产生什么意外的影响？政策的意外效果（例如对收益、出口等）有哪些？补贴的类型与资金来源有哪些，如何保证对未来订单的采购，并给予经济回报？是否需运用其他创新政策工具作为创新促进型政府采购的补充？

　　在采购者方面，需要考虑的问题包括：谁是采购者？为了实现特定政策目标，哪些政府部门是采购者？在发起创新促进型政府采购之前，采购者是否提出了明确的性能或技术要求说明（或两者兼而有之）？采购机构是如何形成提出这些说明的？谁才是创新促进型政府采购产品的最终使用者？

　　在供应商方面，需要考虑的问题包括：谁是供应商？为了实现特定政策目标，哪些组织/公司将成为供应商？中标标准为何，潜在供应商中标所需满足哪些条件？

　　兼顾和协调好两个目标 深度分析市场容量规避风险

　　创新导向型政府采购同时服务于两个不同的政策目标：一是公共部门采购优质的产品和服务的基本目标，二是支持公私部门研发和创新的潜在目标，如何兼顾与协调以上两个目标，是政府采购部门面临的首要难题。

　　运用政府采购促进新产品或新服务需求的过程中还涉及一些技术、组织和社会以及市场方面的风险，公共部门风险规避的特性使创新导向型采购活动变得更具挑战性。

　　其中，技术风险源于待采购的商品或服务的技术特性，相比采购标准现成产品的项目，创新产品所固有的不确定性使在合同中如何形成激励措施以减少或消除风险变得更为困难。在这种情况下，公共部门可通过合同设计（如使用成本补偿或激励性合同）或使用框架性协议或多阶段采购流程的方法有效应对此类风险。

　　组织和社会风险源于采购机构内部和（或）使用产品或服务的用户，采购机构吸收能力不足、现有技术或程序不兼容等原因，将导致采购项目的失败。在这种情况下，公共部门可通过确立清晰透明的采购目标，使公共或私有部门的领先使用者以及早期参与采购过程的用户共同开展前瞻性研究来应对此类风险。

　　市场风险同时存在于需求侧和供给侧。在需求侧，对于全新的创新型项目来说风险最大，公共机构可以通过实施某些需求侧政策（如开展用户培训、有效整合需求尤其是整合公共部门的需求）来降低此类风险。在供给侧，主要风险是没有足够的供给商响应投标。为减少此风险，采购部门必须与内部或外部专家的充分交流，从而才能够具备对市场容量的深度分析能力。

　　公共部门通力协作 制定符合国际规则的促进政策

　　创新型政府采购的顺利推进，需构建一个有利于创新的采购制度框架。处理好鼓励竞争和优先支持国货之间的张力；公共部门（政府机构）内部需要通力协作，以解决采购部门社会收益的正外部性问题，这是创新型政府采购实施的组织条件；决策者要学会寻找公共需求与私人需求的契合点，为创新产品的市场拓展与细分奠定基础；在创新过程开始之前和整个过程中都要保持生产者和使用者的互动沟通，在需求和供给之间建立起有效的联系；政府采购部门及其人员的远见卓识、对创新风险性的正确认识和较高的接受程度，以及精深的专业技能和果敢的决断能力是保证创新型政府采购成功不可或缺的能力要素。

　　然而，实践中，能同时满足以上条件的情况并不多见，在运用创新型政府采购的过程中，总会遇到这样或那样的问题，这就需要公共部门采取措施，配合使用相关政策工具支持创新型政府采购的顺利实施。

　　当前，运用政府采购刺激创新已成为世界主要国家较为普遍的做法。中国有必要修订《政府采购法》，通过实施有效的政府采购政策促进本国企业加大研发投入，激励企业进行创新活动，通过企业竞争力的提升来增强国家的竞争优势。值得注意的是，虽然各国通过政府采购保护本土自主创新的现象比比皆是，但总体都是通过"巧妙"的立法设计，从而在符合WTO规则及《政府采购协定》的框架之内实施。建立符合国际规则的创新促进型政府采购政策体系，需要修订相关法条中的定义表述、探索由政府和民间共同组建机构承担政府采购职能的法理依据等措施，在有序衔接关于政府采购的世界通行规则的基础上，保护和促进本土自主创新，避免来自国际社会的不合理非议。