一、实践误区分析

 

　　（一）长期以来，一些地方对集中采购概念和集中采购目录认识的偏差及实践执行的不到位，导致了当前集中采购"集而不中"现象突出。根据政府采购法第十八条以及政府采购法实施条例第三条规定："技术、服务等标准统一，采购人普遍使用的项目，列为集中采购机构采购项目"。所以列入集中采购目录的项目应为"通用的"或"部门通用的"项目。这是集中采购和分散采购的本质区别，也就是说只有通用的、采购需求可以标准化的项目，才能列入集中采购目录。而集中采购的技术、服务标准（标准化采购需求）必须在集中采购目录制定前应予确定，才能作为制定集中采购目录的基础和依据，作为需求归集和组织实施的标准和依据。除此之外，两者在项目特性、组织实施、责任主体等环节上也存在很大区别。对两者区别的不正确认识和集中采购标准需求的缺失，是当前集中采购分散化、分散采购形式化、采购程序表面化这一弊病的思想根源。

 

　　（二）区别两者的关键在标准化的集中采购需求。虽然《法》的六十三、七十一、七十五条规定了采购标准必须公开及不能擅自提高采购标准等，但未明确表述采购标准的具体内容，一些地方仅将其理解为预算和资产配置标准。值得庆幸的是这次《条例》第五十九条对此做了说明："采购标准是指项目采购所依据的经费预算标准、资产配置标准和技术、服务标准等"，将技术、服务标准明确列入采购标准，对集中采购而言，也就是采购需求的标准化，这是集中采购工作的核心，可以说既是关键，又是基础。在制定集中采购目录时，如果没有通用类项目的技术、服务标准（标准化的采购需求），那么判定某类项目是否列入集中采购目录就成了拍脑袋决策，所制定的集中采购目录也就成了"空中楼阁"，既没有制定依据，也没有可供执行的基础。所以标准化的集中采购需求是制定和执行集中采购目录的前提和基础，也必须与目录一并公布出台。这也正是财政部74号令所说的"先提供或获得明确需求、后竞争报价"，这一公平交易核心机制在集中采购项目中的体现。

 

　　（三）急功近利的做法加重了集中采购分散化的趋势。在当前实践中，集中采购规模是考核当地政府采购工作考核的重要指标，为尽快扩大采购规模，一些地方在实践中采取了急功近利的做法。对政府集中采购规模的理解简单化、表面化，不去了解甚至有意忽视集中采购规模的"通用类"基础，把采购预算金额的大小作为是否纳入集中采购的评判标准，金额大的不管是否属于通用类，都尽可能的纳入集中采购目录，将许多不属于通用的分散采购项目也纳入集中采购目录，最终导致集中采购项目"集而不中"、消化不良。更为严重的是，为了将此类分散采购项目牵强附会的纳入集中采购目录，有意混淆了两者的操作模式，将集中采购目录内项目的操作等同于分散采购，使得一单一委托、一单一采购的分散采购方式成为集中采购的常态。

 

　　二、解决路径分析

 

　　上述错误的认识和做法，使得我们的集中采购之路越走越窄。那么如何走出这个怪圈呢？笔者以为应做好以下几方面工作：

 

　　（一）夯实集中采购目录。在制定集中采购目录前，必须将预备列入项目的通用技术、服务标准进行充分论证和并发布明确，只有采购需求是通用的、可以标准化的项目才能列入。而对虽然列入集中采购目录，但采购单位确有特殊要求的项目则应特殊处理，按政府采购法第十八条规定剔除出集中采购，做自行采购的处理。集中采购目录不是简单拍脑袋决定的，必须一并出台标准化的采购需求，从这个意义上讲，某个省、甚至全国对列入集中采购目录的项目，其采购需求技术、服务标准是完全可以统一的，而不是现在各县、甚至各镇、各采购人都有自己的不同采购标准，组织采购时各自委托集中采购机构分开组织采购，这一错误做法所导致的采购资源的重复浪费和效率降低、以及规模效益的损失等都是难以估量的。

 

　　（二）正确选择集中采购项目的组织方式。《条例》第二十四条规定："列入集中采购目录的项目，适合实行批量集中采购的，应当实行批量集中采购，但紧急的小额零星货物项目和有特殊要求的服务、工程项目除外。"而依据政府采购法十八条规定，列入集中采购的项目均是通用的，各采购单位没有特殊要求的项目，均应实行批量集中采购。少量紧急的（采购时间有特殊要求）和其他特殊要求的项目根据政府采购法的规定，经省级以上人民政府批准，可以自行采购。

 

　　（三）正确区分集中采购和分散采购在采购需求提出主体和承担采购结果责任主体上的不同。集中采购项目的采购需求提出，应以集中采购机构为责任主体，由其参照事前公布的集中采购采购目录技术、服务标准，结合市场行情、技术发展、采购人实际等情况提出，组织采购流程，由评审专家协助其评定结果，并予以确认，对采购结果负责，接受各方监督。应由其统一代表采购人签订合同，组织采购结果的履约验收，权利和责任均统一于集中采购机构。而分散采购项目，采购需求的提出及采购结果的责任主体均为采购人，采购代理机构及评审专家只是起到辅助的作用，其采购的权利和责任均应统一于采购人，采购代理机构及评审专家从本质上说，只是受采购人授权或受聘于采购人，起到辅助、协助采购人的作用，虽然可以起到一定的内部监督作用，但其力度很弱，如同雇员监督老板，指望他们起到监督的中流砥柱作用是不现实的。实践中，由于对采购权利和责任约定不明确，导致参与政府采购过程的人很多，可谁都不对采购结果承担最终责任，权责清的弊病必然导致各当事人责任心的缺失。《条例》和财政部74号部长令均在一定程度上对各当事人的权责进行了明确，即集中采购的权利应还给集中采购机构，而责任也应由其承担，分散采购的权利还给采购人，而责任也回归由采购人去承担。

 

　　（四）政府认识政府采购规模。《条例》出台后，一些人认为今后政府集中采购不再注重规模了，事实上，这样的解读只说对了一半，准确的讲，应该是不要无质量的规模，要追求真正集中以后规模。建立在归集通用类集中采购需求基础上，并采用批量集中采购后的采购规模，才是有效的集中采购规模，也才是政府采购法及《条例》所追求和倡导的规模。只有我们依法做好了采购需求的标准化，并按集中采购目录集中采购人分散的采购需求，通过招标等采购方式达到充分的市场竞争，集中采购规模的扩大就会是一个自然而然、水到渠成的结果，绝不等同于原来的为了规模而盲目扩大集中采购目录的做法。实践证明，许多我们平常认为的通用类小项目，经过需求标准化并有效归集后，就会产生巨大的规模效益，比如纸张、笔等办公耗材，一个单位可能采购量有限，但如扩大到一个省或者一个国家统一批量采购后，其规模是多么巨大。而许多在平常人眼里具有个性化的项目，则完全可以通过一定的采购需求标准化研究实现批量集中采购，比如各个机关事业单位的门户网站建设、某个政府部门业务系统的软件开发等等，完全可以通过在统一业务流程、统一软件模版、减少个性化的二次开发等措施实现批量集中采购，这样的成功事例不胜枚举，例如微软操作系统、office办公软件、WPS等等。

 

　　总之，只有建立在采购需求标准化基础上的集中采购目录，才是真正的集中采购目录，没有采购需求标准的集中采购就会成为无源之水、无本之木，使得集中采购成为本质上集而不中、流于形式的分散采购。对该问题的认识看似简单，实则不易把握，可以说它是我们从事政府采购工作的根基，根基不牢地动山摇，对该问题把握不好，会导致实践工作南辕北辙、事倍功半，这是产生目前集中采购分散化以及政府采购程序形式化等问题的重要根源，我们必须予以高度重视。