一、协议定点采购理论及实践之弊

 

　　协议定点采购，是指对某些无具体成交数量的项目，通过招标等采购方式，按一定的比例入围部分供应商、产品及单价（优惠率等），并签订框架供货协议，由采购人在发生真实采购时，自主从入围的供应商中确定成交人的一种采购组织形式。该做法最初来自于企业供应链管理，并在资本主义发达国家在采购领域应用于零星、分散采购，在政府采购作为我国政府采购的一个学习成果，被引入我国至今已有10余年时间，但它最终却成了我国政府采购领域画虎不成反类犬的反面典型，可以说误导了我国政府采购工作10余年。对于这种明显违法的方式为何运行如此之久，原因很多，笔者认为认识上的偏差和对不合理现状的妥协是主要原因。回顾引入之初的背景，主要原因是当时政府采购预算还不够精细，对各采购人也不能进行有效的采购需求标准化控制，同时为了应付对集中采购效率低的指责，未经充分论证就匆忙推出了此项应急举措。但由于协议定点采购在逻辑上、理论上的天然不足，其失败也就不可避免了。又由于它披了企业先进管理经验和国外学习成果之类的外衣，使其危害更具隐蔽性，影响程度也更大、更深远。简单地说，他有"三宗原罪"：

 

　　一是丧失了集中采购的规模效益。

 

　　政府采购的核心在充分竞争，而规模效益则是确保充分竞争重要因素，大规模的订单无疑是每个供应商梦寐以求的生命线，他决定了供应商的市场份额、盈利水平等，而供应商也可以通过规模化的采购原料和组织生产供货也可以大大降低生产成本，在竞争中发展壮大。通过充分竞争等市场机制作用，供应商自然、主动、迫切地会把最有竞争力的价格、质量、服务提供给采购人，所以政府采购法第十七条规定集中采购应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优劣和服务良好的要求，这是规模效益必然产生的效果，只要实现了在规模采购下的充分竞争，这样的要求是必然的结果，而离开了规模效益，这些要求都成了不可能实现的目标，所以规模效益也是政府采购，尤其是集中采购的生命线。协议定点采购恰恰是对这一生命线的巨大破坏，因为，他仅仅只是资格入围，入围后谁也不知道自己能最终得到多少订单，而为了讨好采购人，不停的满足采购人个性化的需求以及"公关寻租"才是供应商生存的生命线，而个性化需求、以及诸如随叫随到服务、过年过节的问候等都是需要成本的，羊毛当然要出在羊身上，供应商不会做亏本生意，而采购人也无节省预算资金的动力，所以协议定点采购价格高从机制上讲是必然的。

 

　　二是将公开、公平、公正的市场竞争明规则转变成了私下拉关系公关的潜规则，败坏了政府采购的名声和形象。

 

　　由于协议定点所谓的招标是不带明确、具体订单的资格入围，更多像招标中的资格审查或二阶段招标中的第一阶段资格审核工作，实际的订单要靠各供应商与采购单位的公关熟悉程度，理论上，采购单位的采购代理人应能通过高尚的道德情操和自我约束控制自己寻租的冲动，但那仅仅是理论上的，实际工作中当事人往往经受不住诱惑，退一万步，即使经受住了诱惑，双方博弈的动力、掌握的信息充分程度也是完全不对称的，其博弈失败也是大概率的。而这也是企业供应链理论本身的一个失灵点，在供应链理论中，由于假定企业采购工作的代理人能正确、恰当的履行职责，并与上下游供应企业的利益保持一致，以使大家心往一处想、力往一处使，所以赋予了采购代理人较大的自由裁量权，事实上，当企业做大后，其采购行为的具体实施者，往往不一定能与企业利益保持一致，私底下的寻租所带来的收益将更高，委托代理可能产生的道德风险与政府采购是一样高的。具体的说，实行供应链管理的企业通常与多家同类供货商签订供货协议，由其根据实际生产需要下单采购，但最后下订单的决定性因素往往变成了供应商与采购代理人关系的亲疏程度，绝对的权利导致了绝对的腐败，这样的事例不胜枚举，比如台湾鸿海公司高层集体受贿，淘宝小二集体腐败，正如马克思所说在高利润的诱惑下，资本家是没有什么事不能做的，如果让政府采购陷入这样的猫捉老鼠的游戏中，是不可想象的，这样的制度安排实际上是在故意引诱人犯罪，而且是大范围的引诱，更加大了监督执法的成本，使得法不责众成为可能。同样道理，政府采购中的采购人代表，实际上也是如此，靠道德的约束是靠不住的，不从形成机制上入手解决问题，外科手术式的监督也仅仅是增加财政部门执法难度和成本，最终的结果也只能是"野火烧不尽，春风吹又生"。由于政府采购特有的规模和定位，协议定点采购将这一企业供应链理论的失灵进一步进行发挥，我们可以在2013年社科院出台的法制白皮书中管中窥豹，而这样长期、广泛的失灵，会极大的损害政府采购的形象。

 

　　三是恶化了商业环境、促进了行业垄断的形成，是一项各方共输的举措。

 

　　由于协议定点采购一般都要求厂家或一个地方的总代理商参与投标，理论上可以省去中间环节获得最大的优惠，而实际上由于没有规模的优势和缺少公开、公平、公正市场充分竞争，又由于二次推销的公关成本高企（一些采购人甚至通过故意延迟验收、拖延付款等手段谋取好处），厂家或总代理与其下级代理商之间由于天然的追求利润最大化的动力，往往很快就达成了攻守同盟协议，共同维护协议定点采购的相对高价以使各方利益最大化，事实上许多地方的厂家或授权总代理要求下属的供货商缴纳一笔较大数额的价格保证金，保证协议定点采购的价格统一，如出现违规降价的则通过没收保证金、停止供货、取消代理资格等手段予以制裁。而不同厂家之间，由于订单最终是由跟采购人的关系亲疏来决定的，没有了相互之间竞争的动力，所以维持高价也是最符合各方利益的做法，故而也极容易达成攻守同盟。个别地方，某县级市就出现了各电脑生产商因为批量集中采购打乱其协议定点采购价格体系，而集体抵制批量集中采购的行为。在协议定点维持高价的情况下，采购人、集中采购机构、供应商各取所需，相安无事，似乎是项共赢的举措，但它损害的是公平竞争的市场氛围，破坏了政府形象和公信力，造成了财政资金严重流失和浪费。从根子上讲，协议定点采购是违法政府集中采购法律本质精神的做法，在依法采购理念深入人心的今天，还有人将这样一项各方共输的制度推崇备至、不忍舍弃，实在与经济规律和时代潮流相悖。

 

　　新近中央力推政府购买服务，一些地方借着这个名头不停推出购买服务的协议定点采购，可无论怎样变换花样，协议定点采购基本操作模式本质上不会变。流程无非是通过招标或谈判的形式，入围一些产品、单价（或优惠率）和供应商，并不约定具体成交的数量，由采购人在需要采购时，随意选择中意的入围产品和供应商签订采购合同。其本质是通过政府采购形式的包装，达到自行采购的本质。这是政府采购乱象丛生的一个突出领域，由于招标入围的产品只有一个单价或优惠率，而对采购的具体数量没有约定，同时为了提供尽可能多商品和服务供采购人选择，所以入围比例采购相当高，竞争十分有限，入围多数为制造商或总代理，在完成第一轮入围后，面临向采购人二次推销的问题，而在这个环节，供应商必须进行二次议价或者二次公关，这必然会导致第一次招标报价的虚高，从其制度设计上看，协议定点采购实际是通过资格入围架空了真正的市场竞争。而入围后，在发生真正有具体数量的采购时，采购人想花光预算，而供应商想赚更多的钱的动力达到完美的结合，双方极容易形成共谋，用光采购预算，所以这样的设计必然导致采购价格虚高。有的地方还搞一些所谓单品牌或多品牌二次竞价，或者加以其他电子化采购的"外衣"予以包装，推出"电子商城"、"电子卖场"等，但几乎都没有限制采购人二次主观随意选择的权利，其本质就是扩大了的协议定点采购，所以其采购过程基本上也都只是走走形式，只不过让协议定点采购的弊病、危害更加隐蔽，更加持久而已。试想通用的货物类都没做好，更加复杂的服务怎么可能通过这种方式实现好的采购结果呢？

 

　　二、批量集中采购认识之误

 

　　那么何为批量集中采购呢？顾名思义，即通过归集采购人通用的采购需求，从而达到一定的采购规模后，由集中采购机构统一组织采购，一个标项确定唯一供应商或确定供货顺序的一种采购组织方式。它有三个要点：一是采购量，实践中可以来自预算，在预算不完善的地方可以根据历年采购估算出承诺完成采购量，总之，必须要本着诚信原则，向供应商承诺确定完成的采购量，如果完成不了，则可采取提高单价的形式予以补偿，可在方案中事先约定；二是组织实施主体。包括采购需求的提出和采购的具体组织及后续的履约验收，均应由集中采购机构予以承担，由其根据采购标准、市场行情、技术发展、采购人实际需要等制定并提出采购需求，依法聘请专家组织评审，并对采购结果负责，接受采购人等监督；三是评审方法的适用。由于批量集中采购的产品为通用类项目，技术、服务标准较明确、统一，货源较充足，采购需求较明确，根据《条例》第三十四条规定：技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应当采用最低评标价法。所以公开招标是集中采购机构主要的采购方式，最低评标价法则是集中采购项目主要的评审方法。

 

　　相比较协议定点采购，它的上述弊病恰是批量集中采购最突出的优势，具体的讲他具有规模效益、效率优势，能更好地促进公开、公平、公正的市场竞争环境的形成，提升政府采购形象，节约采购成本，在促进廉政建设等方面均能发挥出巨大的作用。这些作用正为中央国家机关和全国一些省份的试点工作实践所证明，其所取得的成绩有目共睹。但也有人提出，批量集中采购存在不能满足采购人紧急、特殊零星的需求，效率较低下，履约率不高等问题。但仔细分析，其实这些问题多数并非批量集中采购本身的问题，而是一些地方不恰当执行批量集中采购所导致的问题。具体说来有以下几个认识误区：

 

　　一是对批量集中采购效率低的指责。

 

　　实际上，实行批量集中采购，集中采购机构可以按预算提早进行需求归集并汇总采购，随后根据采购人的需要时间分批供货，如果引入信息化，完全可以做到实时实物配发，这样的效率不是比协议定点采购更高吗？即使在一个预算不明细的地方，采购机构也可以采取根据以前年度的采购量，预估出较准确的采购量，通过阶梯报价、分批供货（按量报价，根据实际采购量结算）等方式予以克服，根本不存在效率低的问题。

 

　　二是对批量集中采购不满足采购人特殊需求，并导致履约率低的指责。

 

　　批量集中采购集中的项目都是标准的、通用类的采购需求，不存在不符合采购人需求的情况，有特殊要求的可以申请自行采购，如果是部门特殊也可以分设标项或部门集中采购予以解决，所以不履约是一种有悖政府采购诚信原则的违约行为，应予处罚，而不是可以拿来作为攻击批量集中采购的借口，对采购人失信行为的纵容，会导致政府信誉、形象的损害。

 

　　三是对批量集中采购的产品质量差的指责。

 

　　一些人片面的认为批量集中采购虽然价格低但质量差，实际上，我们可以分两个层面对其进行分析：一是相对于以前想买什么就买什么的随意采购，甚至是"豪华采购"而言，批量集中采购在满足采购人特殊要求上，确实比协议定点采购要差些，但这不就是政府采购防止"豪华采购"，厉行节约、反对浪费等目标和原则的具体体现吗？我们为这样的"差"喝彩；二是真正的产品质量问题，应该说产品质量确实有高有低，但高价必然会是高质吗？低价必然低质吗？这两者存在必然联系吗？答案当然是否定的，现实中相反的情况反倒很多。退一万步说，是我们监督少数几个产品、厂家容易，还是扩大监督千百倍的产品、厂家容易，同样，对供应商来说，他是对一个小订单、小客户重视，还是对大订单、大客户更重视？真相显而易见。事实上，到现在为止也没有任何数据证明批量集中采购之后，质量问题更加突出了，相反，从一些地方的实践效果看，实际情况与这些指责恰恰相反。

 

　　四是认为批量集中采购是反市场的，只有协议定点采购才体现了市场配置资源的手段的运用。

 

　　一些人认为批量集中采购限制和剥夺了采购人自由选择的权利，是不符合市场在资源配置中起决定性作用这一中央精神，也违背了市场经济规律。认为只有还权利于采购人，令其在市场上自由交易才是市场经济的体现。看似有理，实则不然，犯了两个错误：一是对批量采购的认识错误。批量集中采购限制的是什么？是采购人不合理的特殊要求，是一种内部管理措施，是政府作为一个统一的采购人，顺应市场的要求，为形成批量大单以获得较优的市场博弈条件，方便其后开展的公开、公平、公正的政府采购活动，更是保障了供应商的平等竞争权利，达到充分竞争的效果，这正是市场配置资源的体现。二是对市场的解读表面化。何为市场？并非专指熙熙攘攘的专业卖场、商场、超市等有形市场，而是指按市场经济规律办事，只要市场经济规律正常发挥作用的地方就是市场，市场规律的核心是充分竞争，批量集中采购通过规范采购人需求，限制寻租空间，尽可能的避免了市场规律的失真、失灵，是真正市场经济，而协议定点采购看似热热闹闹像个市场，但由于委托代理、权责不清等因素，实际上背地里暗流涌动，是一个"潜规则"盛行伪市场。

 

　　其他还有一些指责，基本上大同小异。从上述分析中，我们发现多数对批量集中采购的指责，均是此类非批量集中采购本身存在的问题，有些问题则是不恰当执行批量集中采购导致的，更有甚者以不执行批量集中采购所导致的问题却来指责批量集中采购，这实际上犯了偷换概念、逻辑不清的毛病。上述逻辑错误打个不恰当的比方，就如菜刀可以切菜，也可以杀人，有人拿菜刀杀了人，我们不能因此而说菜刀是杀人犯，真正责任应在不恰当使用它的人而非菜刀本身。

 

　　三、批量集中采购的关键点

 

　　批量集中采购能否成功的关键有两点：一是标准化采购需求的研究制定，二是采购量的归集。这需要财政部门和集中采购机构通力配合，尤其是集中采购机构应在依法采购的前提下，就集中采购目录内的项目，向专业化方向发展，特别是在信息化时代，兵贵精而不在多。集中采购机构只有深入了解采购人较普遍的工作需要，结合市场现状和发展趋势，科学设计、制定标准化集中采购需求，并根据技术更新周期与时俱进改进集中采购需求标准，同时利用信息化手段细化、归集采购单位预算及采购数量，合理安排采购周期，引入电子化招投标、智能化评审、物流外包、零库存管理等手段，做好采购组织、履约验收及售后服务，才能使政府集中采购链良性、高效的闭环运转起来。

 

　　《条例》第二十四条规定：列入集中采购目录的项目，适合实行批量集中采购的，应当实行批量集中采购，但紧急的小额零星货物项目和有特殊要求的服务、工程项目除外。笔者以为这条规定是集中采购机构必须紧紧抓住的利器，是《条例》对法最重要的明确和细化规定之一，他所起到的拨乱反正作用，将引领集中采购机构迎来发展的真正春天。