中央全面深化改革委员会第五次会议通过了《深化政府采购制度改革方案》，强调要通过“建立集中采购机构竞争机制”等措施，达到“形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度”的目的。建立竞争机制，首先有必要分析制约或影响集中采购机构竞争的原因，有利于制定相应措施与对策，促进政府采购的健康发展。

 

    五个因素制约集采机构竞争

 

    目前，制约集中采购机构竞争的原因主要有客观、主观两个方面。

 

    从客观方面来看。在目前的法律规定和集中采购机构的法律地位不明确的情形下，有碍集中采购机构的充分竞争。

 

    一是各级是否设立集中采购机构法律没有强制规定。《政府采购法》第十六条规定：“设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构”。

 

    目前法律规定的是根据“需要”才设立，何为“需要”呢？法律没有明确，因此，有些设区的市至今根本没有设立集中采购机构，即使有集中采购目录内的采购项目，也是委托给采购代理机构代理采购。

 

    由于一些地方没有设立集中采购机构，把本地集中采购机构的“份内”事委托给其他地方的集中采购机构代理采购，其他集中采购机构是“费力又费钱”，他们愿意竞争吗？

 

    二是委托代理理论阻碍了竞争。所谓委托，是指把事情托付给别人或别的机构办理。委托是双方的事，有委托人或被委托人，只有双方都情愿的情况下，才能达成委托协议，所以，没有强制委托一说。

 

    对于集中采购目录内的采购项目，应该是“法定”委托，因为《政府采购法》第十八条的规定：“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购”，没有依法委托的，《政府采购法》第七十四条明确规定了处罚意见。

 

    然而，《政府采购法》第十六条又规定，“集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜”。既然是“委托”就有不接受“委托”的可能。所以，用“委托”理论来释义这种关系，那么就不可能有竞争，因为在这种体制下不少人积极作为的意愿不强。

 

    因此，今后在修法中，一是要强调“必须委托”的“强制性”，没有可选项；二是《政府采购法》第十六条规定中的“委托”应该是指“根据与采购人签订的委托协议的内容办理采购事宜”，这是指全权委托，还是部分委托的问题，而不是该不该、要不要委托的事。

 

    三是集中采购机构的改革不规范有碍其竞争。目前，新一轮的机构改革正在进行之中，但由于许多条件限制和历史原因，有些地方将本来依法设立的且独立的集中采购机构（与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系）将其划归到公共资源交易中心，而《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》（国办函〔2019〕41号）明确规定，其“公共资源交易中心作为公共资源交易平台主要运行服务机构”。有的地方将集中采购机构划到了“公共资源交易管理局”，完全违背了政府采购法的规定，硬是给集中采购机构找了一个新的“婆婆”。

 

    这种不规范的改革后，集中采购机构的独立事业法人性质就不存在了，如果隶属于公共资源交易中心，那么今后就是事业单位、企业化管理，过去的参公单位性质就取消了，各种待遇也没有了，在这种情况下，集中采购机构今后不仅难以形成竞争机制，更可能出现招人难或用人难的问题，也就谈不上参与竞争了。

 

    从主观方面来看，主要是人的因素。

 

    一是集中采购机构人员的非公务员化身份不利于竞争。虽然企业化管理更能激发员工的活力，但应有一定的先决条件和激励机制作保障。如果由于不规范的改革将集中采购机构的人员其身份非公务员化，而其他激励机制又不跟上。那么，就会出现，一方面集中采购机构人员不愿意参与竞争；另一方面由于其非公务员化的身份，行政监督这一块就会落空。即使有竞争，其公平性也难以保证。

 

    二是集中采购机构人员的专业素质影响了其竞争。在集中采购机构建立之初，由于集中采购机构选人用人机制不完善，多数人员来源并非通过招考的专业人员，这些年代理的也都只是通用类的货物和服务采购项目，且都是受采购人委托进行，没有真正地进入市场，参与竞争。如果一旦将他们推向市场，部分集中采购机构可能因为人员的专业素质等问题，无法适应市场竞争。

 

    七个对策建立集采机构竞争机制

 

    市场经济条件下，竞争无处不在，但竞争是有土壤和环境的。在现有法规情况下，建立集中采购机构的竞争机制，应采取如下对策。

 

    一是依法设立集中采购机构。在没有修法的前提下，应严格按《政府采购法》的要求设立集中采购机构，这是前提条件，即使是机构改革，其政府集中采购机构的法律地位也不能改变或应予保留。

 

    因为，我国目前的政府采购管理模式实行的是“三分离”的机制，即法律制定、法律执行和法律监管是分离的。只有这种机制下，才能保证政府采购制度改革的深入和落实政府采购活动的“三公”原则。

 

    二是建立完善、科学，符合集中采购机构特点的激励机制。随着新一轮的行政机构改革的进一步深化，集中采购机构是否纳入公务员管理序列还是一个不定数，但无论如何，如果没有一套科学合理的激励机制，在集中采购中引进竞争机制将是一句空话。

 

    因此，应建立科学的、操作性强的激励机制，鼓励竞争。激励机制必须是精神与物质并行，并与绩效评价相结合。只有这样，才能在解决政府采购效率和效益不高的前提下，开展有序地竞争。

 

    三是试行采购官制度。社会分工越细，社会将发展越快。因此，专业人做专业事，这是今后发展的方向。如果我国继续坚持“集中采购与分散采购相结合”的管理模式。那么，集中采购的人员是受政府的委托（法律规定的强制委托），办理“依法制定的集中采购目录以内”的采购项目的事宜，就必须是采购方面的专业人员。因此，可以试行采购官制度，采购官对自己操作的政府采购事项终生负责。

 

    四是科学地设立部门集中采购机构。要对部门集中采购机构进行科学定位。其目的，一方面防止部门以此为由乱设机构；另一方面防止任意扩大部门集中采购的范围。

 

    为此，要对部门集中采购机构进行科学定位。首先是对“本部门、本系统有特殊要求的项目”、“属于本单位有特殊要求的项目”进行解释或界定。同时，要明确严格的设立部门集中采购机构的前置条件。不然，每个部门都有自己的特殊性，都可以申请设立部门集中采购机构。

 

    其次，是要对部门集中采购机构的职责或职能进行规范。如果部门非要设立部门集中采购机构不可，也应规定，部门集中采购机构没有管理职能，严格实行管理与执行分离。

 

    第三，将部门集中采购机构按《集中采购机构监督考核管理办法》的规定进行考核。只有部门集中采购机构健康发展，其市场竞争才有氛围。

 

    五是加强对集中采购机构人员的培训。要充分利用经验丰富的专业机构对集中采购机构人员进行培训，提高专业水平，培养其参与市场竞争的能力。

 

    六是引导集中采购机构向专业化方向发展。政府采购对象千千万，采购项目需求、采购项目规模等不一样，其采购组织形式、采购方式、评审方法等也会不一样。因此，实行政府采购操作的专业化是今后的发展趋势。为了适应市场竞争的需要，应引导集中采购机构走专业化发展的道路，各个集中采购机构都应有自己的专业特长，才能参与市场竞争，并能站立潮头。

 

    七是特殊情况的处理。对于目前没有设立集中采购机构的地方，且设立有一定困难的，必须明确一个机构来承担集中采购的执行工作。可采取委托上级集中采购机构、或同一地域的集中采购机构代理采购、或调整集中采购目录等方法解决。

 

    没有设立集中采购机构的地方，不得将集中采购目录以内的采购项目委托给非集中采购机构代理采购，因为这本身就是违法行为，采购主体违法，采购结果再公平也违法。