作者简介：钱冲 湖南民咨信息咨询有限公司合伙人、湖南君见律师事务所执业律师。

　　近日，国家发改委联合水利部下发了《政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南（试行）》（以下简称“指南”），指南第十二条指出“实施方案可以单独编制，也可在项目可行性研究报告（以下简称“可研报告”）或项目申请报告中包括 PPP 项目实施专章”，这一条规定看似“不痛不痒”，但实际上却“暗藏玄机”，将有可能颠覆一直沿用的“项目立项在前，PPP模式运作实施方案编制在后”的格局与实操模型。如此“敢为人先”，是趋势还是逆流，笔者谈一谈自己的看法。

　　一、“合二为一”的理念很好，但未必能够“完美融合”

　　在多个准备发起PPP模式运作项目的前期沟通中，笔者发现，政府主管部门和社会资本对于PPP模式运作程序繁琐且漫长颇有微词，也是很多项目最终不选择PPP模式实施的主要原因。指南所指出“在项目可行性研究报告或项目申请报告中包括 PPP 项目实施专章” 从表面上看，有可能加速项目进程、兼收并蓄。但是仔细思考，这样操作未必妥当，也未必能够达到想要的效果，理由如下：

　　1、可行性研究报告是从事经济活动（投资）之前，从经济、技术、生产、社会环境等各种因素进行具体调查、研究、分析，确定有利和不利的因素，以确定项目是否可行，评估经济效益和社会效果，为决策者和主管机关审批提供参考。因此，以项目可行性研究报告编制与审核为主的立项程序，解决的是项目可行不行的问题。而PPP指的是什么？虽然我们经常说PPP项目，但PPP终究还是一种操作模式，即政府和社会资本合作模式，由传统政府负责投资、建设、运营转化为由社会资本负责投资、建设、运营，因此，PPP模式解决的是谁来做、怎么做的问题。以讨论项目可行不可行为主线的可研报告来回答项目谁来做、怎么做，不符合逻辑思维，也不符合事物发展的一般规律。

　　2、从可研报告与实施方案的主要内容来看，可研报告的内容一般包括项目建设背景及必要性、建设条件、建设内容与规模、工程建设方案、环境保护、节能等章节，以一个具体的项目为研究对象，主要是基于工程技术和经济指标、财务等维度进行论证，更加侧重项目的技术路线，再得出项目建设可行不可行。而PPP项目实施方案的内容一般包括项目概况、项目建设的必要性及可行性、项目运作方式、交易结构、合同体系、项目采购等，主要是基于投融资、建设、运营，且投融资及运营是核心，工程技术往往不过多提及，以项目推进的流程为主线，穿插了各项核心要点，作为推进实施的依据和操作手册。因此，从内容来看，可研报告与实施方案有本质的区别，如果强行融合，可能会出现水土不服现象。

　　3、从编制深度来看，笔者所看到的可研报告，大部分难以做到精准、细致、全面，比如对于项目总投资，可研报告与实施方案或其他文件往往存在一些差异，比如对建设内容、建设条件，随着项目的推进，可能需要进行局部的调整，比如对于用地与土地获取，无法完全按照可研报告去实施，因为建设项目的用地指标、规划涉及到多个部门的协调。等等这些现象，符合事物发展的一般规律，因为可研报告编制是从无到有的过程，无法实现各项核心条件“一步到位”，需要不断调整与完善，如果直接从无到“完美”，反到不正常。

　　而实施方案在可操作性上，比可研报告要深入，比如对于交易结构的选择和优化，此时，一般会把成体系的交易结构按照切实可行的原则去落实，不会模棱两可或悬而未决。笔者曾经看到多个项目的可研报告未对土地成本进行合理分析，这并非可研报告编制单位的问题，而是大部分可以PPP模式实施的项目，属于基础设施和公共服务类项目，传统操作模式下，以划拨供应土地居多，在可研报告中以划拨供应土地来处理相对合理。而随着项目的推进，土地到底如何处理，是划拨还是出让？是作价入股还是租赁？是一个比较复杂的问题，需要深入沟通协调，可研报告一般很难解决。但在实施方案中，土地问题就必须有一个妥善的安排，因为土地问题直接关系到运作模式、政府补贴等，这都是核心边界条件。笔者认为，如果以工程施工项目来举例说明，可研报告与实施方案之间的关系，就好比初步设计与施工图设计，是一个逐步深入的过程。

　　4、从篇幅体例来看，笔者在2016年参与编制的PPP项目实施方案，一般篇幅在七十到八十页，而最近参与编制的PPP项目实施方案，基本上都在一百多页，而且所涵盖的内容、所考虑的问题，越来越多、也越来越细，预计往后走，实施方案的篇幅会越来越长。笔者所看到的可研报告，篇幅一般都在一百页左右，那么，作为PPP 项目实施专章就占据了“半壁江山”，其他将近十个章节会显得不协调，可研报告最终是要给专家、评委审查，将整个体系如此安排，一来整个篇幅太长，不利于阅读，二来整体布局混乱，不容易抓住重点。

　　5、与财政部已经发布的政策文件相冲突，不利于指导实际操作。财政部与发改委在各自的职权范围内主管PPP项目，本属正常，因为部门职责定位不同而导致的操作内容不完全一致，作为社会资本、咨询机构还可以凭借专业能力去灵活处理，比如对于实施机构的不同规定，实操中虽有不便但仍可解决。但是指南第十二条所倡导的立项与实施方案“合二为一”，与财政部一直所强调的“立项手续完备且前期准备工作到位”，就不仅是意见有差异了，在笔者看来，可能很难处理，财政部门认为立项程序是独立的前期工作，至于是否采取PPP模式，等根据立项文件编制实施方案后再确定。举一个尖锐但有现实意义的例子，如果某个水利项目按照指南第十二条将项目立项与PPP实施方案“合二为一”，会不会因为“前期准备工作不到位”而无法进入项目库，进而导致财政补贴部分无法落实？在此，笔者并无意去评价哪个部门的政策更好、更对，而是基于目前存在的问题给广大地方政府、社会资本、咨询机构留下了很多疑惑，如果未能妥善解决，有可能阻碍PPP模式的进一步发展。

　　二、指南第十二条有建立壁垒之嫌，不利于发挥PPP模式整合各专业资源的优势

　　1、这一规定可能会引导建立技术壁垒，限制或排除竞争

　　根据《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》（国发〔2017〕46号），自2017年9月22日起取消工程咨询单位资格认定行政许可事项。工程咨询单位资格认定行政许可事项取消后，工程咨询市场准入放开，对工程咨询单位实行告知性备案管理。根据2017年12月6日实施的《工程咨询行业管理办法》的规定，咨询工程师（投资）是工程咨询行业的核心技术力量，工程咨询单位应当配备一定数量的咨询工程师（投资）。笔者认为，工程咨询行业的显性门槛虽然已经破除，但根据《工程咨询行业管理办法》的规定，市场准入的实质门槛仍然存在,因此如果没有咨询工程师（投资），就没有办法提供工程咨询服务。再结合指南所倡导的“可研报告与实施方案可以合并”→虽将选择权交给了实施机构→但是在此种政策趋势下实施机构更有可能选择将可研报告与实施方案合并编制→由可研报告编制机构来一并编制PPP项目实施方案→实施方案编制是PPP项目咨询的主要工作→没有咨询工程师（投资）的咨询机构很难参加水利类PPP项目的咨询服务。因此，这样规定将可能限制或排除竞争、建立技术壁垒。

　　2、不利于促进PPP项目大咨询与综合咨询的发展

　　以实施方案编制为核心的PPP项目咨询，不是哪一种专业能力所能覆盖，也不是哪一类的咨询机构所能包办，而是法律、财税、工程技术、投资咨询等专业能力综合推进，即大咨询或综合咨询，这样才最有可能使项目妥善推进。咨询工程师考试难度较大，参考人员素质也比较高，取得咨询工程师职业资格，足以说明这是非常优秀的一个群体，也是非常专业的技术人才。但需要指出的是，在笔者所参与诸多PPP项目的咨询服务过程中，特别是在实施方案的编制过程中，笔者深感责任重大、诚惶诚恐，虽然律师执业已经进入第7个年头，但对于PPP项目所包含的法律问题、所涉及的成百上千法律规定、所蕴含的诸多法治理念，依然无法做到游刃有余，对于这些问题，咨询工程师的处理能力显然没有执业律师强（当然，对于工程咨询板块，咨询工程师更有经验），而这些法律问题如果在实施方案中不解决，将后患无穷。因此，法律、财税、工程等专业能力支撑在实施方案编制中都必不可少，术业有专攻，群策群力、分工合作，才是明智的选择。

　　根据最新颁布的《工程咨询行业管理办法》的规定，咨询成果文件上应当加盖工程咨询单位公章和咨询工程师（投资）执业专用章，律师、注册会计师、税务师、工程技术专家因并不具备咨询工程师职业资格，没有在可研报告中签章的权利，对于可研报告中包含的PPP项目实施方案，也就没有直接提供服务的权利，这不利于PPP项目的稳妥推进与长远发展。

　　结语

　　PPP项目更像是一群工匠在铸造一尊大佛，好的原材料、工序、火候，一个都不能少，只有稳打稳扎、循序渐进，才能锻造出精品，以上观点，也仅是笔者一家之言，如有不同观点，欢迎与笔者交流。

　　特别感谢

　　感谢 作者钱冲 向投稿。PPP知乎