王广庆，工商管理硕士。研究方向：城市发展、城市投融资、区域开发与产业规划、集团管控、区域人才战略等，城投资讯公众号创始人，现任南京城望投资管理有限公司总经理。曾参与编著《职业经理》一书。

　　—— 城投公司这一类难以盈利最大化为主要目标的特殊功能企业，其存在的必要性就是如何化解部分城市项目弱盈利性甚至不盈利与真正市场化之间的矛盾，只要城市在发展，城投必将存在，所以我一直将城投定位于城市发展综合运营商。

　　一、如何看待地方债

　　中国经济开启新一轮改革、重构经济增长侧重之际，城投公司在经济发展中仍将扮演极其重要的作用。这种背景下,正确理解地方债务问题的缘起及本质，建立一个真正以市场为基础的地方政府金融生态至关重要。从地方债务管理体系来看，经济决策层已经接受了以市场为基础来解决地方政府债务问题的思路。

　　虽然总体上债务问题最终都体现为政府债务问题，但是每一个特定经济阶段，突出表现的问题却并不完全相同。分阶段看中国历史上有如下几次典型的债务周期问题：

　　1978年后的债务问题，主要是中央财政赤字；

　　1988年后的债务问题，主要是企业间“三角债”；

　　1998年后的债务问题，主要是国企经营问题造成的金融机构坏账；

　　2008年后的债务问题，主要是地方融资平台债务问题。

　　对于2015年底，时任财政部部长楼继伟所指的，“准备用三年左右时间”置换截至2014年底的14.34万亿存量债务，市场的理解一直是有争议的，即这个“三年”是否包括2015年。随着2017年地方债务置换工作完成，是否意味着债务周期问题可能再度发酵？

　　二、何为城投发展“新常态”

　　何为新常态，从发展思维转变为底线思维，去产能必定无法稳增长，无法稳增长必定诱发系统风险，从宏观上讲，我认为非常明确的两个方向，周期转轨，泡沫难破，甚至有人号称35年经济周期结束，20年最大估值泡沫难破。

　　中国近10亿廉价劳动力以及35-55岁这一波最高产人群创造了过去35年的超长经济周期，无约束的政府政府及平台公司造就了20年最大的估值泡沫。新周期的开启，互联网经济的发展，岁月的摧残，号称人类史上最勤快的一代人即将推出历史舞台，随之周期也面临转轨。

　　周期能否逆转，我们的教科书不是明确讲过，经济危机是资本主义制度特有的产物，那么，我们是否坦然处之？参照次债危机的演变路径，非金融企业去杠杆--金融企业去杠杆--政府去杠杆，目前阶段还是非金融企业去杠杆和金融企业去杠杆，政府部门必须加杠杆，一守住不发生系统性金融风险，但是我们也要思考，2017年债务置换结束，是否意味着政府加杠杆的结束？那么能够对未来有个超乐观的预测？央行再度放水？

　　去年12月中央经济工作会议的讲话中也透露了，我们要下决心清除一批存在重要金融风险的风险点，领导刚刚做了最后的政治背书，怎么可能不到半年时间又翻转了？但是各路资金源源不断涌向城投，因为金融机构一直坚信一个道理，只要地方政府不能正规融资，只要财政收支缺口存在，市场对于城投公司债务的政府化就存在坚定信仰。就像黄仁宇先生在《万历十五年》中讲到的，我们始终没有建立起现代国家的硬约束的国家会计制度。

　　所以目前的现状就是:平台火急火燎，金融机构蓄势待发，监管层手足无措。这种相持状态或许会持续一段时间，在相持中平台公司保持债务滚动能力，

　　逐步打造盈利板块，加之国家层面财权、事权的再分配，实现平台公司转型的软着陆。我想，这就是平台公司转型的：新常态”

　　三、平台公司转型发展之道

　　政府投融资平台伴随着20世纪政府投融资体制改革，分税制改革出现，受08年金融危机催化大规模兴起，可以说城投公司支撑了过往20年中国的快速发展，如今43号、50号的出台，很多人都在讨论，城投公司是否要退出历史舞台，我想如果仅仅鉴于此而做出判断，未免有限偏颇，

　　近几年，城投公司的转型不断被提及，08年城投起，城市兴，10年19号文，清理一批、整顿一批，切断地方政府违规担保。13年债务审计，其中平台公司7170个。当时各地一片迷茫，很多城投老总咨询，怎么报，如时报还是少报一些，甚至有些地方，省级政府根据上报结果，下达整改指令，必须控制在某个范围内。因此13年的结果很难说准确。随后43号文出台，一时间，风声鹤唳，行业同病相怜之际，公司债新政出台，城投公司曙光重现；2015年，国企改革顶层设计出台，随之PPP异军突起，城投公司又找回了往日的熟悉轨迹和活力，基金、非标一个个隐患从此深植各地，50号文，毫无新意的出台，却扎扎实实的惊醒了城投人。非改即消，路在何方？

　　分析历史进程，有时候更需要看重势。势是一种产生社会动能的趋势，这种势比一些具体的举措更为重要。认识和把握刚刚开始破局的城投转型也是如此。

　　城投公司作为一个中国特色的产物，上没有部委，下没有厅局，但是城投公司却是中国政府体制内唯一的一个利他因子，不局限于单独部门的任务与利益，致力于城市的整体发展，因为在中国，各部门都是条线化管理，财政局归财政部，国资局归国资委，唯独城投公司作为一个独立个体呈现，也正因为此，城投公司深受各地政府领导青睐，在现有地方发展和政绩考核体制下，地方政府有着足够的原动力，将优质资产注入城投，从而推动四资的循环发展。

　　以基础设施建设为出发点成立的城投公司，基础设施建设规模和公益性强弱直接决定了企业的资产规模与盈利空间。在金融市场深化发展、直接融资超赶间接融资的过程中，尤其是城投公司还面临着政企关系的肃清，简单的依赖财政政策支持基建投资带来的暂时性融资便利维持企业的生存，已经成为了过去式。在通往市场化经营的道路上，城投公司的命运确实出现了很大的不确定性，如果需要对城投公司未来的发展尤其是2017年地方放政府债务置换结束后做出一个展望，我认为整合发展是一个方向，板块重构是一个方向，另一个是集团管控。

　　第一个趋势：整合发展

　　股权整合往往是企业做大的第一步，毕竟没有了政府的显性信用支持 ，城投公司首先需要在适应新环境中维持过去债务滚动能力，才能继续讨论降低债务成本、企业持续发展的问题。对于城投公司这一类难以盈利最大化为主要经营目标的特殊类经营企业，其存在的必要性就是如何化解部分城市投资项目弱盈利甚至不盈利与真正市场化之间的矛盾。所以规模优势对于缺乏盈利能力的城投公司来说，仍然是维持持续融资能力的前提，

　　所以整合发展的第一步就是借助于规模优势淡化公益性色彩、提高企业市场化经营潜力，在稳健经营的基础上再以业务扩展为方向成立新的子公司，进一步多元化经营领域。这是一个区域内部国有资源集中度提高、企业做大做强继而实现自主发展的转变过程。首先解决的都是城投公司的融资难题，毕竟没有了政府的显隐性信用支持，城投公司首先需要在短期内适应新环境中维持过去债务滚动能力，才能继续讨论降低债务成本、企业持续发展的问题。

　　第二个趋势：板块重组

　　城投成立以来，我们一直戏称为三代公司，代融资、代建设、代还款，显然从43号文、50文以来，这种模式已不可持续，因此我认为一个地级市最多一到两个平台，一个县域打造一个主平台，从职能上来讲，主要两大块，资产运营的平台，资本运作的平台。

　　虽然这次剥离的是政府性融资职能，但是成就的是平台公司全面服务城市的崭新格局，因此城投公司转型的基本出发点肯定是转型不转身，其发展模式我们认为是听市长的话，走市场的路。（1）从资产管理到资本运作。从平台公司成立以来，就承担着城市资产管理的职能，但是普遍存在的问题是资产流动性较差，收益性更是微乎其微，在未来，平台公司应在不断加挖掘城市潜在资源开发，做好资产经营的基础上，逐步走向资本运作。规模较大的平台公司可借鉴“淡马锡模式”,而对于规模中等的平台公司可探索“市县平台互动模式”或“区域平台互动模式”，借此整合资源优势，实现平台的转型发展（2）单一业务板到多元布局业务。随着逐步剥离平台公司的融资职能，平台公司将向自负盈亏的企业实体转变，而目前平台公司的业务板块多集中于公益属性的市政公共设施建设，根据这些年的实践经验，平台在进行业务拓展时，应重点介入与城市发展关联度高，且自身具有一定比较优势的业务领域，如地产开发、工程建设、资产经营与资源开发、文化旅游及金融投资等。

　　第三个趋势：集团管控

　　其实和板块重构是一脉相承的，过去城投人靠着信仰在工作，与公务员、事业单位相比，5+2，白加黑是常态，尤其是大项目启动或大资金融入期间，更是连轴转，但是工资体系一直参照事业单位，这种付出与回报，权与责的倒挂现象一直没有解决，直到15年国企改革顶层设计出台，部分地方才开始谋划城投管控模式的转型，简单来讲，三点，（1）建立市场化的法人治理结构，政企分开，将企业的天职属性归还于企业，比如项目的选择、人才的选用，薪酬的制定等。（2）搭建科学的内部管控体系。由于传统的事业单位或国有企业管理模式，导致城投公司的整体效率偏低，很多城投领导抱怨，有人有活没人干活。因此随着业务板块的重构，城投内部的管控体系应随着升级，比如关于人员的构成，我们主张三个一部分，体制内安排一部分，自己培养一部分，社会招聘一部分，再比如关于岗位设置和管控模式，通过全国百余家城投的调研，我们整理出一个职能健全的城投公司应该具有43个岗位，23个关键控制点，39个关键流程和36个核心制度。（3）构建合理的市场化薪酬体系，因为业务板块的重构，对城投公司的人才结构要求较高，加之政府、事业单位领导不能企业兼职，没有科学合理的市场化薪酬体系很难招到人、留住人，但是毕竟城投公司作为一类特殊的企业形态存在，其与民营企业、一般的国有企业有很大的区别，因此制定薪酬体系时一定结合行业特点以及行业数据，政策的监管、区域的薪酬数据以及自身的权责体系，综合确定，也就是我们专为城投类企业设计的四叶模型。

　　相信通过以上三个层面的转型，城投公司必将呈现这样一种状态，具备较为完善的公司运作机制，融资平台的功能得以充分发挥，对下属企业的产业规划和布局形成框架，建立起规范的公司治理结构，成为资产规模大、专业化水平强、市场影响力显著的公司，在肩负基础设施建设及战略性投融资任务的同时，自身价值得以充分的体现，形成产业投资与资本运营的良性循环，实现从政府投融资平台到城市综合运营商的转变。

　　但是方式再好，落脚点在于执行，因此城投的明天还是要靠各位执业者的共同努力。

　　特别感谢
　　感谢南京城望投资管理有限公司总经理 王广庆投稿。PPP知乎