如何防治虚假恶意投诉？看这几招管用不
作者：李猛 发布于：2017-07-04 08:41:57 来源：
政府采购活动中，投诉机制作为一项行政救济制度，对于维护供应商的合法权益发挥了重要的作用。但对于任何事情都要辩证看待，由于不同供应商提起投诉的原因各不相同，其中不可避免的存在着一些虚假恶意的投诉事项，既妨碍了采购项目的顺利进行，又增加了行政监管成本。鉴于此，本文拟对虚假恶意投诉进行深入剖析，分析查找其成因，明确各方责任并提出相应处理办法，以期为政府采购监管部门治理恶意投诉工作提供有益参考。
虚假恶意投诉情形
法律法规明确的情形
通过梳理政府采购相关法律法规及其相关文件可以发现，关于政府采购中的虚假恶意投诉，《政府采购法》并没有设定专门的条款来规定，《政府采购法实施条例》第五十五条第一款规定：“投诉人捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，财政部门应当予以驳回。”
《条例》第五十五条，虽然是关于驳回投诉的有关规定，但是针对的显然是虚假恶意投诉的情形，而不是经过合法质疑后的合法投诉情形。
部门规章明确的情形
《政府采购供应商投诉处理办法》第二十六条规定：“投诉人有下列情形之一的，属于虚假、恶意投诉，财政部门应当驳回投诉，将其列入不良行为记录名单，并依法予以处罚：（一）1年内3次以上投诉均查无实据的；（二）捏造事实或者提供虚假投诉材料的。”该办法首次对虚假恶意投诉行为作了明确的定义。
最近财政部正在制定的《政府采购供应商质疑答复与投诉处理办法(征求意见稿)》，其中又将虚假恶意投诉的情形删掉了上述条款中的第一项，目的可能是不打击供应商投诉的积极性，对此类查无实据的投诉，实际操作中可以驳回，但不再以年度累积次数超过限额认定为虚假恶意投诉。同时，为同《条例》规定相吻合，增加了以“非法手段取得证明材料或者无法提供证据的合法来源”的情形；
综合来看，对于什么是供应商的虚假恶意投诉行为，经历了从无到有，再到逐步清晰的几个阶段。除“1年内3次以上投诉均查无实据的”情形待定以外，目前应基本确定为“捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证明材料”三种情形。
虚假恶意投诉成因
由虚假恶意质疑升级而来
从《政府采购法》规定的投诉程序来看，由于投诉实行质疑前置原则，投诉事项不能超过质疑范围，投诉主体也仅限于质疑供应商。所以，形成虚假恶意投诉，首先应有同样情形的虚假恶意质疑，并且最终取决于质疑事项是否在质疑期间得到解决。
进一步分析，对于供应商捏造事实和提供虚假材料进行的质疑，其实答疑期间通过和真实材料相互对比就可发现并认定。随着投诉机制的不断完善，这类主观恶意行为已不再是无成本的，如果投诉阶段被发现，必然会被依法惩处。当质疑供应商意识到这点时，即使对质疑答复不满意，一般不会也不会再轻易向监管部门投诉。查阅财政部公布的信息公告可以发现，关于此类投诉行为的案例处理已基本没有。由此看来，以非法手段取得证明材料的质疑，才是现实中形成虚假恶意投诉的主要原因。
以非法获取的证明材料质疑并投诉
此类质疑事项，应发生在中标（成交）结果公布以后，供应商通过不正当的手段或者其他方式，从采购人、采购代理机构或者评审专家之处，获得了政府采购活动中依法应保密的有关信息和资料。实践中，主要是指供应商的投标（响应）文件相关内容，然后以此为依据，从中找出问题，向采购人或代理机构进行质疑。
这里有一个看似矛盾的情形，如果泄露信息方是采购人或代理机构，同时自己又是被质疑人，岂不是在“搬石砸脚”？但仔细分析，采购人或代理机构向其他供应商泄露信息的原因可能有以下几个。
①中标（成交）供应商不是采购人意向的，采购人希望能否决中标（成交）结果，以顺延选择其他供应商或者重新组织采购活动。此种情形下，其他供应商很容易通过一些非正常手段，从采购人处得到中标（成交）供应商的投标（响应）文件。
②采购人内部有分歧，各自有倾向的产品或是供应商，目的同上。
③有的采购人出发点是好的，但其法律意识淡薄，认为将中标（成交）文件让其他供应商把关的做法，类似于中标（成交）产品让其他供应商监督验收一样，都是适合的，没有考虑到会泄露供应商商业秘密的问题，更没有考虑到这是违法行为。
4.代理机构内部管理问题，如有人透露信息给某些供应商以索取报酬。
对质疑答复不满进而提起恶意投诉
不管上述哪种原因引发的质疑，如果质疑期间，采购人或代理机构不能对质疑事项作出正确判断，最终给出的质疑答复含糊不清，不能让质疑供应商满意，就会造成矛盾进一步激化。一方面，采购人或代理机构可能没有想到处理的质疑事项如此复杂，当难以协调各方关系时，就想着将问题推给监管部门；另一方面，质疑供应商坚信自己质疑的内容是真实有效的，即使证明材料的来源渠道不正当，也已经不管不顾，从而不可避免地引发投诉。
虚假恶意投诉处理
特定情形下只处理供应商有失公允
对于虚假恶意投诉，除了驳回之外，《政府采购法实施条例》第七十三条专门规定：“供应商捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，由财政部门列入不良行为记录名单，禁止其1至3年内参加政府采购活动。”
政府采购实践中，财政部门处理此类投诉事项时，基本也是依照上述法规的规定，只是针对供应商的违法行为进行相关处罚。
通过分析虚假恶意投诉形成的原因，可以得出，供应商捏造事实、提供虚假材料进行的投诉，确实是单方面主观恶意的行为，但是以非法手段取得证明材料而提起的投诉，很明显不是供应商单方面行为所能达成的。
这其中，会有采购人、代理机构或评审专家的配合或帮助，若监管部门只惩处供应商，等于纵容了其他违法者的行为，执法不公，对以后的采购活动也将难以形成真正的警示作用。
视情形明确划分各方责任
财政部门处理虚假恶意投诉时，应采取调查取证或者组织质证的手段，通过询问投诉供应商，查明证明材料来源渠道，厘清相关当事人的责任，以便于追责时做到公平公正，既不能搞“有罪推定”，也不能让违法违规者漏网。
1.供应商捏造事实、提供虚假材料进行投诉的，依照有关法律法规进行处理。
2.供应商以非法手段取得证明材料的，除供应商要承担相应的法律责任外，其他参与或涉及的相关当事人，也应受到追责，各方责任分别如下：向供应商泄露依法应当保密的有关信息和资料的，采购人、采购代理机构应当进行内部整改，并承担未妥善保管采购文件的责任；评审专家应承担违反职业道德的责任；其中涉及个人有违法行为的，还应移交相关部门进行处理。
核实非法取得证明材料的真实性
在政府采购实践中，投诉人利用非法手段获取证据进行投诉的，在投诉案件中占有相当比例。尽管它对查明案件的真实情况和定案是有益的，但是却要以破坏国家法律所确立的禁止侵犯公民、法人的基本权利为代价。”（引自《中华人民共和国政府采购法实施条例》释义）
上述这段话是不是说，只要能够确定投诉材料是非法取得的，财政部门就不需要再核实真假，可以直接驳回或者不予采信呢？
笔者认为并非如此。实际上，非法取得证明材料的投诉行为，准确地讲，一定是恶意的，但不一定是虚假的。政府采购活动中，确实存在着一些中标（成交）供应商的投标（响应）文件中含有虚假材料，被其他供应商通过某种手段得到的实际案例。
对于此类情形，财政部门驳回投诉的做法是正确的，但还是应当看到，投诉处理期间，毕竟大多数采购合同还未签定和履行，一切为时未晚，如果对这些证明材料一律不予采信，听之任之，就等于失去了改正错误的机会，有可能会造成难以挽回的后果。因此，财政部门应对这些证明材料作进一步调查核实，在查明事实真相的基础上，依法对采购活动作出处理，同时处理相关责任人，这样才能有效避免此类违法行为的发生。
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