作者简介：曹珊 上海市建纬律师事务所

　　导读
　　2017.6.5PPP知乎推送曹珊老师的《制止地方以政府购买服务名义违法违规融资新规——地方债管理规则的进一步细化》一文后，读者提出了一个问题希望曹珊老师帮助解析，以下为读者的问题和曹珊老师的解析~
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　　问题的提出：

　　精准扶贫农村基础设施建设项目通过购买服务选择的承接主体（地方平台公司），承接主体向国开行融资贷款筹集建设资金，购买主体（政府部门）向承接主体按总投资加融资费用付费（期限根据贷款期限定位15年），财政将每年付费纳入预算，项目实际由乡镇或部门通过招投标实施，建设资金经相关部门审核后由承接主体支付给实施单位。上述操作流程违背了哪些法律法规？
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　　针对上述问题，拟从以下几个方面回答：

　　1
　　政府购买服务的购买主体、承接主体和购买内容的概念

　　根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发【2013】96号）规定，政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。

　　政府购买服务的购买主体：各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位，以及纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，也可根据实际需要，通过购买服务方式提供公共服务。

　　政府购买服务的承接主体：依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。

　　政府购买服务的购买内容：适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，和非基本公共服务领域中适合社会力量承担的公共服务。

　　2
　　能否采用政府购买服务的方法进行精准扶贫基础设施建设项目

　　在《国务院关于印发<“十三五”脱贫攻坚计划>的通知》（国发【2016】64号）中提出，要发挥政府投入主导作用，广泛动员社会资源，确保扶贫投入力度与脱贫攻坚任务相适应。推广政府与社会资本合作、政府购买服务、社会组织与企业合作等模式，建立健全招投标机制和绩效评估机制，充分发挥竞争机制对提高扶贫资金使用效率的作用。在扶贫开发中推广政府与社会资本合作、政府购买服务等模式。支持社会组织通过公开竞争等方式，积极参加政府面向社会购买扶贫服务工作。因此，是可以采用政府购买服务参与精准扶贫项目。

　　但是，在问题案例中，政府购买服务的内容为精准扶贫基础设施建设项目，属于建设工程的范畴，这与国办发【2013】96号文对政府购买服务内容的规定相悖，尤其是在刚出台的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预【2017】87号）第二条中更是规定，“严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目”。所以，精准扶贫基础设施建设项目本身就不能采用政府购买服务的方式，而应当依据《政府采购法》，依法对该基础设施建设项目公开采购。当然，在该项目建设完成并投入运营后，可以采取政府采购服务的方法选择该基础设施项目的运营和维护者。

　　3
　　是否涉嫌利用政府购买服务合同违规融资

　　通过对原案例进行分析，该案例的流程可简化为：政府采用购买服务选择承接主体（地方平台公司）;承接主体（地方平台公司）向国开行筹集建设资金；承接主体向项目实施主体支付建设资金。

　　承接主体（地方平台公司）在这一过程中发挥的作用其实就是政府举债融资的工具，而这正是财预【2017】87号文第五条中所严禁的“利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资”行为。

　　4
　　流程中政府预算方式是否合法

　　如案例所述，“购买主体（政府部门）向承接主体按总投资加融资费用付费（期限根据贷款期限定位15年），财政将每年付费纳入预算”的行为，也违背了财预【2017】87号文第三条中“政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。”的规定，将支付费用拆分纳入各年度政府预算，也与《中华人民共和国预算法》精神相悖。

　　综上，该案例实际上就是一个典型的以政府购买服务之名行违法融资之实的案例，在这过程中违反了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的第一、第三条，和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》的第二、第三、第四条，也涉嫌违反我国《预算法》和《政府采购法》中的相关规定。

　　特别感谢
　　感谢上海市建纬律师事务所 曹珊投稿。