政府采购信息报/网讯 5月28日，财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，简称财预87号文），引发业界关于“政府购买服务”、PPP、地方债务风险等问题的热议。

有人认为，防范地方政府债务的“靴子终于落了地”，对于规范政府举债融资、PPP项目融资和平台融资等有重大积极意义。

有人担心，对政府购买服务范围的严格界定，容易导致理解上的混乱，甚至与不同部门、同部门不同司局的规范性文件冲突，并由此引发的市场混乱。

其实，笔者认为，如果能准确把握87号文的精神实质，就不会出现理解上的偏差。正如国内某知名专家所说：财政部87号文的目的和关键不在“政府购买服务”，其真正的目的在于坚决制止假借名义的 “违法违规融资”，矛头指向的是“地方政府债务”。

一.我们先来看文件出台的背景：

党中央、国务院高度重视防范政府债务风险，中央经济工作会议和政府工作报告都对此提出明确要求。

《中华人民共和国预算法》规定，发行地方政府债券是地方政府举借债务的唯一合法形式，除此以外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

近期，国际著名主权信用评级机构穆迪发布报告指出，2018年政府直接债务将达到GDP的40%，2020年将达到45%，并将中国的主权信用等级从Aa1调低到A+。尽管此次穆迪下调我国主权信用评级，是基于“顺周期”评级的不恰当方法，但也从侧面反映了我国部分地方政府存在违法违规举债融资现象，一定程度上积聚了财政金融风险。

据统计，截至2016年末，我国地方政府债务15.32万亿元，地方政府债务率（债务余额/综合财力）为80.5%。加上纳入预算管理的中央政府债务12.01万亿元，两项合计，我国政府债务27.33万亿元。按照国家统计局公布的我国2016年GDP初步核算数74.41万亿元计算，我国政府债务负债率（债务余额/GDP）为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。

为有效制止一些地方政府违法违规举债融资现象，部分金融机构对融资平台公司等国有企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺，部分政府和社会资本合作（PPP）项目、政府投资基金等不规范现象，国务院和财政部、发改委等相关部委连发多道金牌：首先是今年5月3日晚，财政部、发改委、司法部、人民银行、银监会、证监会六部委发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号），然后是5月31日发布了《国务院关于开展第四次大督查的通知》（国发明电[2017]1号），再是6月1日发布了《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）。再远一点的，如去年发布的《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函[2016]88号）以及新《预算法》实施前夕发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）。这些文件，一方面强调对地方政府性债务进行全面清查、限制地方政府举债行为，另一方面也强调了要规范推进PPP项目、政府购买服务等，防止地方政府其名义行举债之实。

此次财政部进一步印发87号《通知》，坚持问题导向，依法依规对政府购买服务行为做出规范，初步实现了对当前地方政府及其部门主要违法违规融资方式的政策全覆盖。87号文是贯彻落实党中央、国务院有关精神的关键举措，着力解决当前地方政府以政府购买服务名义违法违规融资问题，有利于指导和督促地方把风险化解在源头，牢牢守住不发生区域性系统性风险底线，对防范和化解系统性风险具有重要意义。

二.我们再从财预87号文的内容来分析。

87号文可以说是近段时间来对于地方政府违法违规融资的最重磅监管政策之一，一是将“货物”、“工程”以及“融资服务”纳入政府购买服务负面清单,二是明确政府购买服务“先预算后购买”的原则，限定购买期限。

1.87号《通知》依据预算法、政府采购法、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）等规定，明确政府购买服务的改革方向，严格限定了实施政府购买服务的范围。
　　一是明确政府购买服务的标的是服务事项
该服务事项应具备“政府有责任提供”和“适宜市场化”的二大特征，重点是基本公共服务事项。

二是明确政府购买服务指导性目录的约束力
根据《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）有关规定,“纳入指导性目录的服务事项，应当实施购买服务。”同时第十三条规定：“各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容。财政部门制定政府购买服务指导性目录，应当充分征求相关部门意见，并根据经济社会发展变化、政府职能转变及公众需求等情况及时进行动态调整。”可见，只有纳入指导性目录的事项方可实施购买服务。87号文在此基础上，明确了凡未列入政府购买服务指导性目录又确需购买服务的，需报财政部门审核并调整实施。

三是明确指导性目录的负面清单，即以下事项不得实施政府购买服务：
（1）  货物（原材料、燃料设备等）
（2）  建设工程新改扩建
（3）  基础设施建设
（4）  土地储备前期开发、农田水利等建设工程
概而言之，货物和工程不能纳入政府购买服务范围，该规定之依据在于《政府采购法》第二条规定：“本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”值得关注的是：工程不仅不能单独购买，也不能与服务打包购买。

2.尤其值得注意的是，87号文明确“金融服务”不属于政府购买服务范围。

《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）第十四条明确规定了可以纳入政府购买服务目录的服务类型，其中并不包含“融资服务”或“金融服务”。但此前一些地方政府将金融机构或非金融机构融资服务纳入政府购买服务范围，承诺将贷款本息纳入本级政府预算，变相融资。本通知明确指出此类行为属于禁止性行为。

87号文严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。金融机构涉及政府购买服务的融资审查，必须符合政府预算管理制度相关要求。地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构等融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

　3.87号文还严格规范了政府购买服务预算管理若干原则。坚持先有预算、后购买服务，政府购买服务资金应当在既有预算中统筹考虑，期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。

4.87号文依据政府采购法、国办发〔2013〕96号文件等规定，以正面清单、负面清单的方式对政府购买服务范围做出了界定。

根据国发〔2015〕37号《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，要求各省（区、市）应根据棚改目标任务，统筹考虑财政承受能力等因素，制定本地区政府购买棚改服务的管理办法，推动政府购买棚改服务。政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。

87号文明确了禁止性规定的例外，即：党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。

三.从87号文的政策影响和施行效果来看。

国内知名咨询公司权威人士透露，近来，六部委50号文和财预87号文的威慑和制约效果开始显现：有些地方开始纷纷前来咨询如何将政府购买服务、某些“政府引导基金”等不规范融资方式转换为PPP项目等。

也有学者注意到，87号文似乎与之前的规范性文件存在一定的冲突，如何协调尚需进一步观察，是否其他的工程就绝对不允许政府购买服务还有待观察。如：
1. 农村公路建养一体化
《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（国办发〔2017〕17号）规定：“推广“建养一体化”模式，通过政府购买服务等方式，引入专业企业、社会资本建设和养护农村公路。”
2. 各类体育场地
《“十三五”公共体育普及工程实施方案的通知》
鼓励企业、个人和境外资本投资建设、运营各类体育场地，支持社会力量捐资建设公共体育服务设施，各地要采取公建民营、民办公助、委托管理、PPP和政府购买服务……
3. 　海绵城市
住房城乡建设部 中国农业发展银行《关于推进政策性金融支持海绵城市建设的通知》建城〔2015〕240号
农发行各分行要积极创新运用政府购买服务、政府与社会资本合作(PPP)等融资模式，为海绵城市建设提供综合性金融服务。
4. 地下综合管廊
国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见（国办发〔2015〕61号）
鼓励银行业金融机构在风险可控、商业可持续的前提下，为地下综合管廊项目提供中长期信贷支持，积极开展特许经营权、收费权和购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大对地下综合管廊项目的支持力度。
5. 小城镇建设
住建部联合中国农行发布《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》
积极运用政府购买服务和采购、政府和社会资本合作(PPP)等融资模式，为小城镇建设提供综合性金融服务。

我们认为，根据《政府采购法》第二条规定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”因此，凡是纳入预算管理，使用财政性资金的采购行为，都属于政府采购法规范的范围。

工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。工程采购和服务采购各有其性质和特点，随着《政府采购法》的修订完善，其实施条例的通过实施等，工程采购领域，《政府采购法》作为实体法，《招标投标法》作为程序法，两法衔接越来越好，可以同时适用，本身不存在任何冲突，因此，没有必要将工程项目包装成“服务项目”进行采购。无论工程项目还是服务项目，只要属于集中采购目录以内的或者达到限额标准以上的，就应纳入集采机构进行采购。

2017年6月27日，国务院成立政府购买服务改革工作领导小组，由国务院副总理张高丽担任组长。党中央、国务院此次成立高规格的"政府购买服务改革工作领导小组"，肩负公共服务领域三大深改使命，与供给侧结构性改革、简政放权、拉动社会资本投资三大任务是相对应的，一组三任，彰显了国家对推进政府购买服务工作的重视和落实改革的决心。

从87号文内容也可以看出，其本意不是不搞政府购买服务，甚至要大力推进、规范推进政府购买服务，只是同时要禁止假借购买服务的名义，行违法违规融资之实。

中央经济工作会议指出，2017年的经济工作，稳是主基调，稳是大局，在稳的前提下要在关键领域有所进取，在把握好度的前提下奋发有为。要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。要把防控金融风险放到更加重要的位置，下决心处置一批风险点，着力防控资产泡沫，提高和改进监管能力，确保不发生系统性金融风险。

积极推进政府购买服务改革、推进PPP等，都属于积极的财政政策，是稳增长、调结构、惠民生的举措，但是，宽财政的“宽”不能扩大到金融领域，精准的“滴灌式”稳增长策略不能变成大水漫灌，“宽财政”和“稳货币”要要双管齐下，双拳出击，不能顾此失彼。因此，无论是工程采购、服务采购还是PPP，关键都要回归本质：提高效率，促进经济，造福百姓，关键是做好实体工程项目，提供优质公共服务，而不是假借名义搞违法违规融资，更不能给某些地方以假借名义搞违规举债、违法融资的“空子”，形成高风险地方政府债，给经济金融长远稳定运行带来威胁。

不管用什么形式、打什么擦边球、用什么新名词，只要是违反《预算法》等相关规定，可能形成政府债务，就是违规的，就应该坚决制止！

准确理解其政策实质，87号文本于“服务”，意在“融资”，剑指“债务”！