6月下旬，PPP模式主推部委财政部发布一则通知，全称是《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(下称“57号文”)。57号文强调“严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目”。

 

　　“好在57号文及时出来，叫停了假PPP项目。”济邦咨询总经理张燎对《第一财经日报》记者称。

 

　　他认为，厘清PPP项目真假问题直接关系到PPP模式在中国的健康发展。如何识别假PPP项目，张燎给出四招：没有公共属性产品、交易双方不是政府和社会资本、非长期合同关系、风险不共担且政府承诺保本。

 

　　真PPP四大特征

 

　　PPP模式是指政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

 

　　因此，PPP模式一般适合在公共服务领域，比如能源、交通运输、水利、环境保护、农业等。

 

　　“PPP项目一定是公共产品，具有公共属性，是政府部门需要提供的产品。”张燎称，一些打着PPP名号的商业地产项目显然不符合这一特征。

 

　　PPP模式的第二大显著特征，就是交易双方需是政府和社会资本。

 

　　张燎介绍，电厂脱硫、工业污水处理等一些第三方治理项目不是PPP项目，因为这些治理工作是企业自身的治污责任，项目外包给其他企业做，反映的是企业与企业之间的关系，而非政府和企业之间关系。

 

　　在中国特色的PPP模式下，社会资本不仅包括私人资本，国有控股、参股、混合所有制企业也被纳入其中，这当然也囊括了地方政府融资平台公司。

 

　　去年底财政部文件明确，本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业不属于PPP模式中的社会资本。不过，今年5月中旬出台的国办发【2015】42号文对这一条件有所放宽，即符合相应条件的融资平台公司可以作为社会资本参与当地PPP项目。

 

　　张燎认为，PPP项目是政府和社会资本间合作，这样做的好处是项目风险在政府和社会资本间合理分配共担。“但若政府交易对手是当地的融资平台公司，即亲儿子，那这种风险共担是假的，儿子破产老子还得救。现在42号文条件较之前有所放宽，释放出危险信号。”

 

　　“如果这条底线(即本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业不属于PPP模式中的社会资本)没有守住，那这种PPP项目做出来会成为一个笑话。”张燎称。

 

　　PPP项目第三大特征，就是项目是长期合同关系。在57号文中，财政部对入选第二批PPP示范项目的基本条件之一，就是合作期限原则上不低于10年。

 

　　张燎认为，这一点也是区别于短期的BT(建设-移交)项目，因为长期契约的许多特点在BT项目中并不具备。“长期合约背后的道理是PPP项目需要整合实现项目全生命周期管理最优化，从而使得公共产品提供的效率最大化。”

 

　　张燎称，PPP项目的最后一个特征就是合理的风险分配，政府保证社会资本有一定的盈利可能，但不保证一定盈利。

 

　　目前PPP项目回报机制主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。“现在有一种倾向，用政府可行性补贴来包装明股实债的项目，即PPP项目的回报用项目运营收入加上政府可行性补贴，这两部分收入实际上是给投资人一个固定回报。”

 

　　另外一种就是刻意的回购安排，地方政府借PPP模式骗来贷款，建好项目然后回购，让社会资本出局，让当地的融资平台公司来运营。

 

　　这些手法也被官方所了解，故57号文中强调，严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。

 

　　57号文还对第二批财政部PPP示范项目申请条件予以明确，对采用建设-移交(BT)方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理。

 

　　张燎告诉《第一财经日报》记者，地方政府做假PPP是简单地把PPP模式看成一种替代平台公司的融资工具。

 

　　“43号文出台后，原来地方政府融资平台公司被剥离政府融资功能，地方融资只有两个渠道，一个是地方政府债券，另一个是PPP模式。由于地方政府新增债券供给不足，目前下达的2万亿置换债券也只能解决存量的项目，所以对地方新增项目来说，还有大量融资缺口，因此地方融资只能通过PPP来做。所以一些地方只想着借PPP模式能把钱弄过来，管它真假PPP，我觉得这是地方做假PPP的重要原因。”张燎称。

 

　　他认为，假PPP项目并不意味着项目不可以做，而是不适合采用PPP模式。