编者按 集中采购机构作为依法设立的政府采购执行机构，其职责地位具有法定性，在落实政策功能、进行集中采购、提升采购专业化等方面的作用已被10多年制度创新的实践证明，具有无可替代的作用。因此，在公共资源交易平台建设中，集中采购机构的独立法人地位必须保留。公共资源交易平台究竟该怎么建？本期10版、11版、12版集中盘点本报刊登过的部分精彩理论观点，与读者共享。

　　公共资源交易中心不能代替集中采购机构

　　公共资源交易中心的职能应该定位为一个信息集中发布、招标采购交易环节见证的平台，不是实体操作机构。通过建立固定的交易场所、交易信息发布及监控平台，只对交易环节进行信息发布及交易过程见证管理，具体职能包括交易过程是否公开规范，对进场人员进行身份识别等。发挥的是市场管理功能作用，不具体执行项目交易操作。

　　设立或整合公共资源交易平台的职能定位必须明确。它本身没有行政执法权，也不具备交易操作职能，应该做的是发挥维护正常市场秩序的作用。

　　明确这样的定位，既能发挥建立公共资源交易中心的反腐倡廉作用和政府用市场行为配置公共资源的功能作用，又与现行法律、机构互补，使得公共资源交易体制实现管理、见证、操作、监督"四分离"，四位一体，各负其责。

　　（孔刚）

　　建交易中心应借鉴政采经验

　　政府采购中心要清醒地进行自我定位。尽管政府采购中心无法直接参与政府决策，也不可能改变这种改革趋势，但这并不意味着政府采购中心对此就只能被动等待，无所作为。

　　以政府采购中心为基础组建公共资源交易中心，政府采购中心与工程建设交易中心、土地交易中心等机构一样，都是统一平台的一个组成部分，各自的业务范围和运作依然具有相当程度的独立性。

　　在立足政府采购本职、坚定配套财政管理的前提下，政府采购中心要努力发挥示范作用，争取将自身好的管理体制、运作机制、电子平台等方面让统一平台借鉴和共享，带动公共资源交易中心的健康发展。（徐舟）

　　建交易平台职能定位是关键

　　建公共资源交易平台的首要问题是职能定位。公共资源交易平台是进行公共资源交易的有形市场和服务平台，负责提供场所、设施以及交易的场内组织和服务。其中，做好服务是核心。

　　公共资源交易平台的定位应该只是交易场所的运营机构，并且只提供场所、设施和服务，不能代替采购代理机构从事有关工作。

　　公共资源交易平台也不能代替集中采购机构。集中采购机构有其独立性，与公共资源交易平台的职能定位、业务操作模式、业务范围都不同。政府采购是一项独立的法律制度，已经形成一套独立完整的制度体系。其基本原则、运作流程和监管体系等与其他公共资源交易活动不同，相互之间无法统一或者混同。

　　（马正红）

　　建交易平台应保持集采独立性

　　政府采购担负着特殊的调控功能。我国政府采购制度从最初就被定位于财政支出管理体系的一部分，与部门预算、国库集中支付一起作为财政支出管理的三项重要改革措施，强调通过实施政府采购实现宏观调控目标、发挥政策功能，偏重于追求社会效益。

　　集中采购的主渠道作用无可替代。集中采购是提升采购规模、形成批量效益、强化集中监管的有效形式，在政府采购中发挥着主渠道作用。集中采购机构作为依法设立的政府采购代理机构，其职责具有法定性，在强制执行政府采购法的作用也无可替代。（赵会平）

　　集采机构不可简单并入交易平台

　　首先，要以法律形式明确政府采购公共资源交易平台的地位。一要明确政府采购公共资源交易平台是法律规定的财政资金预算执行的公共交易服务主体；二要明确政府采购公共资源交易平台是非营利性机构；三要明确政府采购公共资源交易平台的独立法人地位。该平台与监督部门只是监督与执行的关系，只接受财政部门或政府的委托；四要明确政府采购公共资源交易平台的纯服务性。

　　其次，要以公共财政管理要求建设政府采购公共资源交易平台。政府采购公共资源交易平台应上接部门预算，下连国库集中支付，是财政预算资金执行延续的机构，不能人为割裂公共财政管理体系。

　　（宋宝泉）

　　买卖分开 政采主导建公共资源交易平台

　　公共资源交易担负着宏观经济调控职能，这种职能不是某一个政府部门就能完全胜任的，必须由政府进行统筹协调。

　　同时，要设置两个"中心"。即"政府采购中心"和"公共资源转让中心"。政府采购与公共资源转让二者的交易方向不同，一个遵循低价原则，一个遵循高价原则，机构分设有利于专业化水平的提升和发展。二者担负的职能不完全相同，很难用一部法律去同时规范采购和出让两种性质截然不同的行为。（王沛）

　　强制重设机构  影响职能转变

　　不同的公共资源交易性质差异极大，在不协调监管职责基础上形成合法交易平台，直接推行交易平台统一并不是解决问题的可行办法。

　　推行公共资源配置市场化其实质是要求将市场的价格机制、竞争机制引入到公共资源配置上。交易中心的统一既意味着提供交易服务的主体高度集中，也意味着价格的一体。主体单一、价格垄断，何谈市场化，市场机制又怎么能够发挥作用。

　　公共资源市场化配置的核心是充分发挥市场作用，将通过市场能有效配置的公共资源回归市场，不再实行行政审批，进而促进政府职能转变。强制地重设监管机构、统一交易市场，本身是一种集中监管，根本未涉及行政审批的取消，更谈不上政府职能的转变。

　　（肖北庚）

　　进平台交易应坚持管采分离

　　经过十多年的艰苦奋斗，从采购文件编制、开评标组织、质疑答复到履约验收，各级集中采购机构积累了一整套得心应手的工作经验。

　　集中采购机构进入公共资源交易平台组织采购活动，监管权仍然由财政部门履行，"管采分离"的政府采购工作运行机制不会改变。

　　我国政府采购制度改革初期就强调"管采分离"。"管"、"采"是政府采购的命运共同体，集中采购机构与财政部门是落实政府采购工作的一对孪生兄弟。

　　一方面，如果没有监管部门的监管，集中采购机构的工作不再有约束，就可能会偏离正确方向，容易出现问题；另一方面，如果没有集中采购机构的实践，监管部门制定政策也没有现实依据。

　　政府采购建立的"管采分离"机制，可以为其他公共资源交易领域提供样板。集中采购机构进入公共资源交易平台组织采购活动，财政部门依法履行监管权，双方要把成功做法经验化、零星探索系统化，既为政府采购工作健康有序发展夯实更加扎实的基础，也为其他公共资源交易领域树立参照物。

　　（刘跃华）

　　不能弱化法定部门的监管

　　构建公共资源交易平台，要在法律层面进行修订完善。各地自发探索公共资源交易平台建设，在预防公共资源交易领域腐败、提高公共资源交易效率等方面发挥了积极作用。但由于缺少统一的法律法规，各地的探索存在一定的随意性，甚至突破了现行法律框架的制约。

　　可行的做法是修订《招标投标法》和《政府采购法》，或由相关部委出台公共资源交易管理办法，做好顶层设计，坚持依法行政、统一规范、权责明晰的原则，推进平台建设和管理。

　　构建公共资源交易平台，其定位、性质要清晰。一要明确平台是非营利性机构，经费纳入财政预算，办理业务时不得违反国家规定收取入场交易费用和其他费用，并将其财务收支纳入"财政收支两条线"管理。二要明确公共资源交易平台的独立法人地位。该平台与行政监管部门在交易环节只是服务与监管的关系，要避免弱化法定行政监管部门职责的情况，以及平台与监管部门、代理机构等职责交叉、权责不清的情况。

　　（王悠行 杨栋）

　　公共资源交易中心应定位为服务部门

　　公共资源交易中心就是一个"交易平台"，一个服务部门。它好比是一个剧场，各剧团集中到剧场演出，它提供场所，搞好服务。

　　同时，公共资源交易中心是没有任何管理职能的，不管是隶属"招标投标管理办公室"、还是属于"公共资源交易管理局"，它是不能行使管理职能。不然，这种形式的改革就是一种倒退。不能因为制度设计不合理、监管部门的管理不到位导致的招投标中所产生的腐败问题，而用增加管理环节、管理成本的方式来解决，这只会增加纳税人的负担。

　　公共资源交易中心应为社会服务组织，它为政府和社会提供服务。所以，公共资源交易中心最终的改革方向是市场化。省级城市可以有多个公共资源交易中心，实行服务竞争。采用现代化的监督手段，市县一级的公共资源交易中心可以开展竞争，实行异地服务。

　　（宋军 叶军）

　　厘清部门职责 落实管办分离

　　为了保证政府采购招投标纳入公共资源交易平台集中交易后能规范运行，建议认真落实"管办分离"原则。公共资源交易监督管理部门不是政府采购当事人，不应借机参与到具体的采购事务中来。因此，应坚决废止公共资源交易监督管理部门参与调查处理质疑、举报事宜和信息发布、保证金收退、开标评标现场管理等执行职能。

　　同时，进一步明确公共资源交易中心的服务职责。公共资源交易中心提供的公共服务主要包括：项目登记、信息发布等。要细化项目登记的方法和内容；明确政府采购招投标各类信息在公共资源交易中心发布的责任主体。还要处理好政府采购专家库和综合评标专家库并网运行后的动态管理。（张志）

　　明确各自职责 避免重复监管

　　新成立的监管机构与公共资源交易中心如何实现"管办分离"，是业界关注的另一个大问题。因为《政府采购法》及其配套文件明确要求，政府集中采购实行监督管理职能与操作执行职能相分离的管理体制。政府采购监督管理部门不得设立集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。

　　各级政府采购中心作为集中采购机构应是首选部门。在操作办理采购项目时，采购中心代表的是政府的权益，无论是受采购人委托亲自办理采购事项，还是协助采购人或其委托的中介机构，采购中心都不会支持采购人的违法违规诉求。另外，即使采购中心介入对采购文件的审查，仍然属于集中采购机构在履行操作职能。建立公共资源交易平台后，其交易中心应作为执行机构实现相对独立，保证各项权能的相互制约。（李猛）

　　公共资源交易平台建设应坚持依法行政

　　公共资源交易平台建设是在国家治理和社会管理中的一种行政行为，同样应该坚持依法治国的基本方略。而在公共资源交易平台建设中，有的将财政、住建、水利、交通等有关部门的监管职能移交公共资源交易管理办公室；有的撤销了集中采购机构的独立法人资格，有的公共资源交易中心隶属于公共资源交易监督管理办公室管理等。这些都与《政府采购法》和《招标投标法》的规定及立法指导思想不符，实际上是一种违法行为，对此应回归依法行政的轨道。

　　目前我国还没有出台公共资源交易方面的专门法律，从政府采购和工程项目招标投标角度看，公共资源交易平台只能是一个提供公共资源交易具体操作服务的平台，既不能赋予其决策职能也不能赋予其执行和监督职能。公共资源交易平台不能替代集中采购机构，集中采购机构的事业法人地位和采购执行职能是法律授予的，不能被取而代之。（许光明）

　　主动作为 避免监管职能被弱化

　　建立公共资源交易平台，实现对公共资源的集中交易、集中管理，是国务院制定的一项重要政策。但从已建立并运行的公共资源交易平台来看，许多地方不同程度地存在财政部门法定监管职能被弱化的现象。

　　公共资源交易平台应该是交易运行的载体，采购人、采购代理机构是采购活动的具体组织者，政府采购监管部门是监督管理者。在制度设计方面，整合后的公共资源交易平台应侧重场地建设、服务标准制定和服务效率提高等方面，具体的实施规则、业务流程和监管办法，仍由财政部门制定。(文锋)

　　政采项目进入公共资源交易中心违背法律

　　从执行角度讲，集采机构是依法设置的政府采购执行机构，其组织政府采购活动（包括负责开评标）的职责是法律法规赋予的。政府采购项目进入交易中心，按照登记、备案、审核等进场规则，由交易中心组织开评标。这样减损了集采机构合法权益，集采机构自己的开评标场所弃之不用，不仅造成行政资源浪费，而且交易中心和集采机构主体责任难以分清。

　　政府采购的根本的目是通过政府采购的形式实现政府扶持产业发展及社会经济管理目标，核心价值应体现在政策功能上。把政府采购纳入交易中心，一方面交易中心仅是个交易的场所而已，集采机构是执行主体，混淆了交易中心和集采机构的性质；另一方面是把政府采购当作一般意义的市场买卖交易，没有看到"政府采购"作为一种调控经济手段的重要作用。因此，政采项目进入公共资源交易中心违背《政府采购法》。（徐进）

　　统一运作模式 法律地位不变

　　与其他公共资源交易活动相比，政府采购还有着明显的不同之处。《政府采购法》赋予政府采购的神圣使命是规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。

　　在发达国家，政府往往通过控制采购的方向、数量、结构来调控国家经济发展，集中采购机构代理的不仅仅是政府部门的一种市场购买行为，更是一种政府行为和行政活动。政府采购进入公共资源交易市场，可以在行政管理、办公场所、开评标场地等方面融为一体，统一运作模式，实现政府采购项目统一进场交易。但是，政府集中采购机构的法律地位不应随意改变。

　　（陈仕伟）

　　财政部门全方位监管职能无法替代

　　缺少顶层设计而建立的公共资源交易平台至少有三大缺陷。首先，双重监管导致监管和操作职责不清，在采购实践中常常出现"越位"和"缺位"现象。如果通过行政手段削弱财政部门的话语权，财政部门依法履行政府采购监管职责的难度会非常大。

　　最理想的公共资源交易平台应该是一个独立的运行机构，直接隶属于当地政府，职责只是负责操作，按照规定组织各个项目的采购（交易）活动。在具体的采购过程和采购环节上，应建立制约机制，规范采购行为，只接受采购人和政府采购监管部门的委托组织采购活动。（张远红）

　　保留独立法人地位体现政采公益性

　　从政府采购十多年来的实践和探索看，保留集中采购机构独立法人地位很有必要，理由有三。一是有利于保证政府集中采购的合法性。保持独立的法人地位，可以确保集中采购机构更好地履行法定职能。

　　二是有利于提高政府集中采购的责任性。保持其独立法人的地位，可以使集中采购机构的权责目录更清晰，使行政监督部门的考核边界更明确，从而使集中采购机构依法办事，规范自我，促进业务和服务双提高。

　　三是有利于体现政府采购的公益性。只有保持独立地位，摒弃部门利益，规范自身行为，政府集中采购才能充分体现非营利和公益性。

　　（胡小龙）

　　利用政采优势 把握好原则和方向

　　现行法律已经将各项招标活动的监管权分别授予财政、发改委、住房和城乡建设、交通和运输等部门，离开了职能部门的有力支持，建设公共资源交易中心势必会孤掌难鸣。以政府采购为例，财政部门重点管两头和执法检查，招标采购管理办公室侧重采购过程管理和组织，从不同方面和角度对政府采购工作实施全方位管理。财政部门发挥资金分配调控优势，招标采购管理办公室具有良好的平台运作优势，二者实现优势互补，从而把政府采购工作不断向前推进。（张栋天）

　　"管办分离"是建设的核心体制

　　"管采分离"是政府采购制度设计的核心之一，同样，"管办分离"也应成为公共资源交易平台建设的核心体制。只有真正实行"管办分离"，才能建立健全公开、公平、公正的运行机制。但现行公共资源交易管理体制存在一套班子、两块牌子、双重职能的情况，这种现状下所进行的"内部监督"成为了"同体监督"。按照"管办分离"原则改革公共资源交易管理体制，其本意应该是加强原有主体的监管力度。目标是实现监管部门、综合协调机构与办事平台三级分设，做到真正意义上的机构分立、职能分离、人员分开、财务分账。（孙志刚）

　　采购中心要发挥示范引领作用

　　以政府采购中心为主导建设公共资源交易中心，首先有利于打破建设工程招投标、政府采购的分割局面，推动建立统一、完整的政府采购管理、操作框架；其次以此为突破口，为公共资源交易收支纳入统一的国库收付制度、预算管理制度创造条件，提高公共财政的规范性和权威性。

　　在政府采购领域，政府采购中心只是操作执行的主渠道，不是政府采购的全部。以政府采购中心为基础组建公共资源交易中心，政府采购中心与建设工程交易中心、土地交易中心等机构一样，都是统一平台的一个组成部分，各自的业务范围和运作模式依然具有相当程度的独立性。

　　（詹正权 孔祥银）

　　（文字整理/王冰梦）