“我国政府采购制度改革的过程中出现了一些问题，这些问题提醒我们：法律规定了什么？是法律的问题吗？现行的法律制度够吗？还需要哪些法律制度？应从哪里获得经验？”中央财经大学法学院教授、中央财经大学中国公共采购研究所所长曹富国的授课从这5个提问开始，他与全体与会代表交流了我国公共采购职能配置的“纵横内外”观及公共采购法的改革问题。

中央财经大学法学院教授、中央财经大学中国公共采购研究所所长 曹富国

　　他认为，以强监管为取向的制度设计可能会抵消效率；专家评审制度等使得采购决策外包化，弱化了政府的采购职能；“天价采购”只是问题的表象而已，板子不该打在采购的屁股上；解决上述问题的办法是加强采购职业化建设，强化集中采购机构建设，让专业采购官员进行采购项目决策。

　　政采的基本属性决定政采目标

　　政府采购的基本目标是什么？曹富国巧妙地将政府采购拆分为“政府”与“采购”。

　　他说，首先忘掉“政府”，“采购”的基本目标是什么？这从商业采购，甚至从个人采购的经验中就可以得出结论：以尽可能好的条件买到尽可能好的东西。这就是好的采购。用中国采购法的术语就是采购效益，西方采购法的术语就是最佳资金价值。公共采购法和采购制度改革的终极目标不是为了监管，而是为了使政府成为一个最好的采购人，实现最好的采购。采购做不好，不可能有好的政府采购。采购法的一个目的就是要解放采购，解决政府的内在缺陷或失灵对采购的不当干预，恢复采购的基本商业属性。采购法对采购的规制，不是为了规制而规制。采购法是促进了采购的经济效益目标，或是抵消了采购效率？这是个值得反思的基础性问题。政府采购的另一类目标与“政府”有关。“政府”追求什么目标？经济社会环境可持续发展，社会和谐、自主创新等等。

　　“这些目标被附加在采购上，就形成了政府采购的第二类目标。”曹富国表达了自己的观点。

　　政采职能有三维属性

　　为此目的，曹富国阐述了政府采购职能的“纵横内外”三维属性。他认为，“纵”维确定采购职能从采购需求确定，到合同授予程序和履行，乃至整个供应链环节；“横”维说明采购职能在政府各部门之间的集中与分散化程度；“内外”维说明采购职能的外包程度。能够有效实现政府采购目标的政府采购职能配置应该考虑到这一职能配置的三维属性。“天价采购”典型地说明了采购职能在“纵”维配置方面的缺陷，实际上，现有有限的采购职能对解决这一问题的作用是非常有限的。“纵”维配置方面的另一个缺陷可能存在于合同履行环节。现有采购职能配置对履行环节的忽视可能会严重地影响采购目标的实现。绿色采购目标的实现，可能需要从整个采购与供应链上来加强采购职能建设。从采购职能的“横”维角度看，采购法确立了以分散采购为基础的职能配置原则，因而集中采购职能的正当性在于对通用产品或服务需求的合并及由此形成的规模经济效益，集中采购所形成的购买力也有利于实现国家战略采购目标。

　　“高铁”采购是这方面的一个典型案例：在较短的时间内，中国拥有了高铁技术、品牌和市场。采购职能和决策外包是中国采购法律基于监管目的而进行的一个采购职能配置安排，但它可能不仅无助于采购监管目标的实现，而且过度外包可能从根本上削弱政府采购职能本身，从而使政府采购政策目标落空。工程采购领域的采购职能高度分散化和外包化。这一领域的“问题--加强监管/更多监管--问题--再加强监管”的恶性循环说明了加强监管和更多的监管的无效性。加强建设政府采购职能和职业化发展可能是解决问题的正确方向。

　　追求实效须不断创新

　　强监管导致追求规范。“在一种以强监管为导向，致力于透明度提高为目标的采购制度背景下，部分采购机构不是为了追求好的采购目的进行采购，导致了追求守法合规、为规则而采购的行为模式的出现。”曹富国认为，虽然强监管对推动我国政府采购制度改革，规范政府采购行为起到了至关重要的作用，但这种模式也有弊端。他表示，近年来在各地进行政府采购研究和调研时发现，不少地方的政府采购工作规范化程度已经非常高了，但也暴露出了一些问题。比如，在强监管下，采购官员追求采购的合规性，高度重视规避责任风险，采购成效的好坏被忽略，采购环节和采购流程虽然貌似规范，但采购效果可能让人大跌眼镜。

　　曹富国指出：“采购法律不能告诉你什么是好的采购，法律只是限定了采购的环境，所以追求合规性不能带来好的采购。好的采购在于采购职业人自己的实践和创新。”曹富国认为，中国十多年来政府采购改革实践提供了大量好的采购实践经验，这是中国采购职业人的共同财富，应倍加珍惜，加以总结，并将其上升为国家法律意志。

　　职业化建设或是出路

　　对于与会代表提出的“应如何解决政府采购中暴露出来的问题”的疑问，曹富国表示，这原本应是《政府采购法》解决的问题，因为采购职能的本意是发挥政府的采购专家的作用，它能够告诉政府用户，什么是好的采购和如何才能满足其公务需要。

　　曹富国认为，我国政府采购问题的一个根源是采购职能在“纵横内外”三维配置上的失当。专家评审制度使得采购决策外包化，弱化了政府的采购职能，而过多地依赖社会中介机构则恰恰削弱了集中采购。“天价采购”反映了在“纵”维上割裂采购职能所造成的问题。扭转这种趋势的办法是加强采购职业化建设，也就是强化集中采购机构建设，让专业采购官员进行采购项目决策。

　　他认为，强调政府专家型采购职能是我国公共采购立法和改革的方向之一，这是现有公共采购法律所忽略的。现有公共采购法在很大程度上是为了监管而制定的，加强监管常常成为处理公共采购各种问题的一个简单而又似乎符合逻辑的手段。然而，监管可能不仅不能解决老问题，而且可能产生新问题。政府采购职能建设和采购职业人发展可能提供了一种替代强监管立法的方法。

　　“现在到了我们思考什么是更好的政府采购，什么是更好的监管的时候了。专家型采购职能建设和采购职业化发展不仅可能为我国公共采购制度的健康发展提供可持续的支撑，而且还可能为我国未来的采购法律改革提供一种替代性监管立法思路。”曹富国表示。