财政部近日印发《项目支出绩效评价管理办法》（以下简称《办法》），全面规范财政部门、预算部门和单位绩效评价工作。《办法》是对《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）的修订，修订突出解决“绩效评价结果应用软约束”等问题，是贯彻落实《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》关于“实现绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩”的重要举措。

 

　　《办法》着重增强绩效评价结果约束力，一是健全评价结果反馈制度和整改责任制，二是建立评价结果挂钩机制，三是完善评价结果公开机制。《办法》规定，绩效评价结果应与预算安排、政策调整、改进管理实质性挂钩，体现奖优罚劣和激励相容导向。原则上，评价等级为优、良的，根据情况予以支持；评价等级为中、差的，根据情况核减预算。

 

　　可以预见，《办法》的实施将会对部门预算管理工作产生深刻的影响。其中，作为绩效考核中最直观、最易于量化的“预算执行率”，其重要程度将会更加凸显。近年来“库款规模偏高”“财政资金长期睡大觉”等舆论此起彼伏，“预算执行率”由于其可量化、便于计算，且能够比较直观地反映资金的使用进度，逐渐成为了财政管理中一项重要的考核指标。那么，如何计算“预算执行率”，才能科学反映预算执行进度等情况呢？笔者有几点思考，供大家探讨。

 

 

　　《办法》附件2提供了《项目支出绩效评价指标体系框架（参考）》，其中将项目支出行为分成了决策、过程、产出、效益四个部分，或者说是四个阶段，分别设置了评分指标。

 

　　其中，“过程”中资金管理方面提出了两个量化指标，一个是资金到位率，一个是预算执行率。

 

　　资金到位率是指实际到位资金与预算资金的比率，用以反映和考核资金落实情况对项目实施的总体保障程度。

 

　　预算执行率是指，项目预算资金是否按照计划执行，用以反映或考核项目预算执行情况。

 

　　预算执行率=（实际支出资金/实际到位资金）×100%。实际支出资金是指一定时期（本年度或项目期）内项目实际拨付的资金。实际到位资金是指一定时期（本年度或项目期）内落实到具体项目的资金。

 

 

　　预算执行率这一指标设置的目的，在于反映资金的使用效率、使用进程，从政府采购的角度来看，购买性支出，合同一旦签订，其对应的预算理应算作已经执行，而不应该将支付金额作为预算执行率的分子。实践中，购买性支出合同通常需分期付款，对于数额较大的合同，支付行为往往跨年进行。支付需一定周期，将“支付金额”作为“预算执行率”的分子，不仅无法准确反映预算执行进度，反而带来很多新的问题。

 

　　部门预算中批复的项目支出，经过预算评审、项目库入库筛选等环节，其任务目标明确、完整，理论上讲是不可分割的、独立的工作任务，这样的“项目支出”通常是一个独立完整的“采购项目”，可以直接组织采购活动。但由于预算管理的复杂性，对于涵盖多个任务目标的“项目支出”，政府采购管理实践中允许将“项目支出”分解为“采购项目”。这样的背景下，为了提高“预算执行率”，部分预算单位刻意将“预算项目”拆分为几个采购项目，以便于这几个采购项目同时启动采购活动、签订合同，从而保证每单采购合同都能尽快支付第一阶段款项，以此来确保较高的“预算执行率”，有的单位甚至在采购合同签订后第二天即支付第一阶段款项，更有甚者直接申请办理第二阶段款项，对于采购合同中约定的付款条件，如乙方是否已交付阶段性成果，质量如何，验收与否等，都被忽略或简化。

 

　　上述做法，不仅破坏了政府采购合同分阶段付款确保财政资金使用效益的初衷，还违反了预算管理中不得随意调整项目内容、不得随意调整类款项类别的有关规定。

 

 

　　如何科学核算项目支出中的“预算执行率”，应回归“预算执行率”的本意，准确反映预算的执行效率、使用进程，具体是：使用采购合同金额作为“预算执行率”计算中的分子，而非支付金额。

 

　　一是符合政府采购属于预算执行环节的内在逻辑。政府采购属于预算执行环节，预算的准确性、严肃性以及预算内容的既定性对政府采购而言，具有深刻的现实意义。首先，预算金额对于采购项目来讲是“宪法”，是底线，采购活动中供应商报价如果超过预算是应被废标的。其次，预算金额大小决定是否实施政府采购，决定采购项目的采购方式，超过一定数额是强制进行公开招标的。再次，预算项目的内容是固定的，是为完成某项工作任务而设立的，不宜随意拆分、调整，这种既定性为开展政府采购活动提供了基础和规范。最后，预算的严肃性更是打击无预算采购、超预算采购、随意调剂预算内容等现实问题的重要保障。

 

　　预算是政府采购的基石，其严肃性、准确性、既定性是政府采购顺利开展的前提，也是开展政府采购活动的内在要求。预算应当是“严肃的、完整的、既定的”，不能因为“库款偏高”这样的舆论压力，使用分子为支付金额的“预算执行率”，从而导致预算被刻意分解。

 

　　二是有利于揭示“库款偏高”的真实原因。使用“合同金额”做为“预算执行率”的分子，恰恰能够揭示“库款偏高”的真实原因，因为使用“支付金额”作为分子计算出的“预算执行率”偏低是有管理用意的，政府采购合同分阶段拨款是政府部门参与市场、作为甲方防控风险的重要手段，也是政府部门应有的权益。同时，保留“支付金额/预算金额” 这一指标，更名为“库款拨付率”，双指标衡量，同时兼顾预算绩效考核、政府采购管理和国库管理的需要。

 

　　三是符合政府会计权责发生制改革的方向。政府采购是政府与市场的直接接触，是政府会计必须面对的一部分重要内容。众所周知，政府合同签订后支付是分阶段进行的，会计账也是以支付金额记账的。但是，大家都认可政府采购合同签订即意味着该笔合同的总额就应当被确认为支出。因此，使用合同金额作为“预算执行率”的分子正符合当下政府会计进行的权责发生制改革的方向。