作者简介：
　　杨茜显  执业律师、高级经济师、贵州产权市场PPP专家、省库专家
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　　PPP合同中，往往约定有“发生政府方承担的风险和责任时可申请对项目进行延期”的类似约定，但是实践中，对于如何延期等细节内容，合同中却没有具体表述。其实从民法角度来说，当事人有缔结自由的权利，合同延期，只要双方主体合格、意思表示真实、不违反法律强制规定、不违背公序良俗，即可达成民事行为。可是在PPP模式中，想要延期，却并不容易。

　　首先，项目延期并不是项目公司一厢情愿的事情，决定权还在于政府方。

　　《PPP项目合同指南（试行）》（财金（2014）156号文）中对项目可延期的情形有明确规定，主要分为政府方违约、发生政府方应承担的风险、法律变更和不可抗力，以及双方合意延期等几种情形。但是对于如何延期等实体性和程序性内容，156号文也没有作具体规定，只是给予了项目公司“可以请求延期”的请求权，最后的决定权还是在政府方，这让项目延期缺少了具体的政策保障。

　　既然政策文件没有规定，那么就该在PPP合同中作具体约定。但是笔者发现，实践中PPP合同的项目延期条款，其表述与156号文大体一致，较为空泛，不具备达成延期的基本条件。这样的合同，只有在后期另签补充协议，而且还需要再行协商，充满了不确定性，这让项目延期缺少了合同依据。

　　所以，缺少政策保障和合同依据，项目公司想延期，只是一厢情愿，看得见却不一定摸得着，其理想丰满，现实骨感。

　　其次，项目延期也不是合作双方的两情相悦，它会改变可研报告的审批内容，以及“两评一案”的测算数据。

　　政府批复的可行性研究报告，是决策PPP项目立项实施的依据，其中项目周期和建设投资都是PPP的核心内容，不得随意改变。财金[2016]92号文《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》就有规定，绩效运行与原定绩效目标偏离时，政府方应及时采取措施予以纠正。由此，如果项目需要延期，也要符合可研批复的框架性内容，不得有实质性偏离，否则就需要重新立项报批，这是程序性原则。

　　同时，在“两评一案”阶段，特别是物有所值评价和财政承受能力论证报告中，PPP值是根据特定周期推算而出，财政支出责任也是按周期逐年进行测算，这些都要提交政府审定后报当地人大会议审批。差之毫厘，失之千里，一旦项目周期改变，PPP的实际值和政府方实际支出方式，必然与“两评一案”的测算存在差异。况且项目完毕后，政府支出责任已经到期，在延长期间没有了财政预算，谁来买单。国务院第427号令《财政违法行为处罚处分条例》规定，如果不依照预算或者用款计划核拨财政资金，以及违反规定超概算投资的，其单位和责任人都将受到法律处分。因此，重新评价财承数据，调整预算批复，是达成项目延期的保障性条件，这是实体性原则。

　　所以，项目延期不仅是合作双方的 “分内之事”，还需要程序和实体上的合规性保障。

　　再者，现阶段项目延期面临的潜在风险和责任，有点让人把不稳，也吃不准。

　　PPP毕竟还是个新生事物，项目延期还缺少充足的案例依据，若擅自延期或者延期产生纠纷，会面临怎样的风险和责任，目前尚不完全清晰。再加上国家当前对许多“变形走样”的PPP项目不断在出台文件“三令五申”，这让很多人在项目延期这个问题上，虽然坐上了桌子，却未必敢先动筷子。

　　项目延期，一般都会伴随有费用索赔，政府方承认延期，即是承认了费用索赔事实。在建设期，这些索赔费用包含人员窝工、机械闲置、管理成本、预备价差和设计变更等费用。在运营期，索赔费用包含人员工资和管理成本等。然而，这些增加的索赔费用，一旦数额巨大，超出了建设投资概算，政府方就非常为难。

　　笔者近期接触的一个水利PPP项目，在施工期间因政府方原因，造成了社会资本方大量施工损失和工期延误，其索赔费用甚至超出了设计概算的10%，达到需要重新报批的条件。对此，政府方对于社会出资人提出的工期和费用索赔，一直久拖不决，既想认账，又不敢买单，如果同意延期，那么光索赔费用也会加重政府支出责任。于是，政府方采用拖延战术，这大大引发了双方之间的合作矛盾。

　　当然，项目延期，还可能引发第三方合同纠纷。如项目公司的融资合同，银行方是否同意调整延期放款和还贷时间；如保险合同，保期是否可以调整，保险责任会否加重；如供货服务合同，是否能及时调整合作期限以减免损失等等；这些都有可能引发多米诺骨牌的连锁效应。

　　另外，本文认为，项目延期还可能面临行政问责问题。项目延期的前提条件毕竟是出现了政府方应担责的风险和责任，而延期实际上也加大了政府负担，延长了政府的财政支出责任。所以，对于纳入了地方中长期发展规划的PPP项目来说，发生了实质性内容的变更，总要有责任主体出面给个说法，过错也好，权责也好，监管也罢，都有可能会触及行政问责，这不得不让合作双方产生顾虑。

　　上述问题，本文认为，需要用发展的观点来看待，要承认事物的变化。在PPP漫长的合作周期内，变化是必然的，不变才是伪命题。所以，项目延期如果真发生了，也是事物发展变化的一个缩影，而怎样迎接变化，怎样应对变化带来的影响，才是当前需要解决的问题。

　　由此，面对项目延期等各种变数，我们至少还要做好以下准备。

　　第一、尽快健全PPP立法体系和规范性文件，并出台现实可行的国家标准。同时健全PPP防范和救济措施，发挥动态监督和引导职能，实现PPP的规范发展和有法可依。

　　第二、建立PPP市场机制，培育更多的金融、法律、工程经济、信息咨询等专业市场主体，用技术力量支撑和服务于PPP的全面发展。

　　第三、提升PPP模式的可嵌入性和可扩展性。当前科技发展日异月新，技术革新和智能成果不断扑面而来，要保证PPP项目在20年甚至30年后还能有“生命力”，项目资产还能保值增值，就需要不断创新，把新的科技成果嵌入到PPP项目中，扩展升级，以实现PPP的可持续性发展。

　　总之，随着机制的健全，以及市场的日臻完善，项目延期不再只是纸上谈兵，PPP会更加规范和灵活，会更好服务于国家经济发展，其未来可期！