物有所值定量分析的国外经验借鉴及改进建议_理论

道PPP微论坛：物有所值，PPP章法集大成者

物有所值定量分析的国外经验借鉴及改进建议

作者：发布于：2017-10-09 09:37:25 来源：财政部PPP中心道PPP

　　变或不变，是一个问题；选或不选，是一种判断。诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·C.诺思曾说：“要改善人类的前景，我们必须理解人类决策的来源。这是人类生存的一个必要条件。”PPP改革立足中国经济发展现实背景，助力让市场在资源配置中起决定性作用的长远布局，主张在公共产品和服务领域打破垄断、引入竞争，已然成为一项综合性体制机制变革，我们选择了PPP模式，下决心接受随之而来的变，并期待通过这一鲜活的模式，在增加、改善、丰富、优化公共服务供给的美好未来。但这场变革需要面对社会的博弈规则、需要打破不利的发展藩篱、需要循着历史浩荡的轨迹将正确的演化方式提炼吸收并内化于心、外化于行。选择PPP模式的原因在于，PPP带来的物有所值效应，蕴含着让人无可抵挡的魅力。

　　物有所值为量化合作优势提供了一种技术衡量手段，让政府和社会资本互动结合的综合优势了然深刻；物有所值为各参与主体的行为路径提供了一种可预测、可分析、可对比、可改进的分析框架，让各方更好辨识PPP全生命周期各阶段的发展环境，为制定最佳行动策略提供依据；物有所值为研究PPP模式下的交易成本提供了一种思考方式和约束模式，以先进的理念、科学的方法将传统模式中隐藏的成本曝光于公众，将契约精神与绩效评价以更深邃的方式成为各方行动的指向标。我们选择了PPP之道，便需循着PPP的章法将此道精益求精地弘扬、践行，物有所值俨然成为这一章法的核心，本期“道PPP微论坛”便伴着秋的旷达与遒劲，细细品味PPP之章法所在。

　　来源：财政部PPP中心

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青岛习远房地产土地评估造价咨询朱永辉：
物有所值定量分析国外经验借鉴及国内改进建议

　　青岛习远房地产土地评估造价咨询有限公司PPP事业部朱永辉

　　物有所值（VFM）理念源于20世纪80年代的新公共管理运动，随着公共管理的变革，VFM的内涵不断扩展且被广泛应用于各个国家和地区，世界银行、欧洲投资银行、英国财政部、加拿大PPP中心、澳大利亚基础设施中心等都发布了PPP项目VFM评价操作指南，将VFM作为PPP项目评价的必要组成部分。

　　从76号文起算，中国推广PPP模式已有将近三年的时间，目前为止PPP的制度框架仍不完备，PPP条例已征求意见，但争议较大，预计正式出台还需时日。

　　具体操作流程中，针对物有所值评价，财政部下发了财金〔2015〕167号文，促进PPP物有所值评价工作的规范有序开展。但是通过笔者从事PPP咨询工作的经验来看，目前国内PPP项目的物有所值评价流于形式，没有真正起到评价PPP项目的作用。有物有所值评价体系本身不完备的原因，也有国内PPP制度框架不够合理的原因，还有政府和从业人员不理解的原因。通过借鉴国外经验，完善物有所值评价制度框架，使物有所值真正起到甄选PPP项目的作用。

　　一、国内物有所值定量评价现状

　　财金〔2015〕21号文中，“风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果PPP合同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额”.指引提供了三种方法，其中比例法操作最简单，被广泛应用，概率法相对最为科学，但是尚无应用的案例。

　　（一）比例法被用于大多数项目

　　目前国内PPP项目大量使用的方法为比例法，“在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。”

　　在确定风险因素占建设成本和运营成本的比例时大多缺少科学依据，该方法操作简单，易于“调整”结果，评价结果往往与事实有出入。

　　（二）情景分析法被简化用于少量项目

　　“情景分析法。在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行”基本“、”不利“及”最坏“等情景假设，测算各类风险发生带来的风险承担支出。计算公式为：风险承担支出数额=基本情景下财政支出数额×基本情景出现的概率+不利情景下财政支出数额×不利情景出现的概率+最坏情景下财政支出数额×最坏情景出现的概率”.

　　从财政部PPP项目库信息公开内容来看，少量项目采用了情景分析法，但是对于该方法的处理比较简单，对于多项影响建设成本或运营成本的风险合并分析，如下图所示。这种处理方式也没有对每项风险进行详细的分析，实际应用效果跟比例法相当。

　　图1 情景分析法示意图

　　（三）概率法鲜有应用

　　“概率法。在各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下，可将所有可变风险参数作为变量，根据概率分布函数，计算各种风险发生带来的风险承担支出。”

　　该方法的核心在于建立每项风险的分布函数，由于操作相对复杂，该方法尚未得到广泛应用。

　　二、物有所值定量评价方法的国外经验

　　澳大利亚国家PPP指南中有两卷与物有所值定量评价相关，分别是《第四卷：PSC指南》和《第五卷：折现率指南》。《第四卷：PSC指南》详细介绍了情景分析法（简单）和概率法的操作流程并提供了示例，《第五卷：折现率指南》介绍了确定折现率的流程。

　　（一）澳大利亚PSC方法的操作流程

　　澳大利亚PSC报告分为9个部分：摘要、PSC报告编制目的、项目描述、财务假设、初始PSC值、竞争性中立调整、识别分配和评估风险、风险管理、总结。

　　（二）风险识别、分配和评估方法

　　风险识别、分配和评估分为五个阶段：

　　第一阶段：结构化风险识别研讨会

　　第二阶段：结构化风险量化研讨会

　　第三阶段：由风险专家进行更精确的风险量化

　　第四阶段：风险回顾研讨会

　　第五阶段：风险建模

　　1.第一阶段：结构化风险识别研讨会

　　结构化风险识别研讨会参与人可能包括：核心服务运营经理和利益相关者、政府部门利益相关者、相关PPP机构代表、项目经理、技术顾问（如建筑师和设计师）、财务和法律顾问、风险分析师等。

　　风险识别过程是风险评估分析中最为重要和最为有用的部分，风险识别一般采用头脑风暴法，本阶段目的是初步和纯粹的识别风险，不应进行风险量化。

　　《第三卷：社会基础设施商业准则》和《第七卷：商业基础设施商业准则》提供了项目典型风险列表，可以此为起点开始风险识别工作。

　　这个阶段的产出成果应该被纳入到风险登记表中，至少包括：

　　一是便于参考的已识别和分类的风险（个别风险识别标签也可用于将来参考）；

　　二是粗略的风险分配；

　　三是确定每个风险的“风险专家”,他的职责是进一步细化分析，在风险描述、风险结果、和后续风险估值阶段的数值化风险评估。

　　在进行风险分配时，风险分配的原则是应当以标准商业准则作为基础，进行最佳而不是最大风险分配。因此，可识别的项目风险应该分配给最能以对政府来说低成本管理该风险的一方。如果风险由政府自留，则应该被归入“自留风险”,如果私营部门能更好的管理该风险，则应该被归入“转移风险”.

　　注意，风险和风险的后果经常被误用，风险的后果是如“延迟”、“成本超支”、“表现不达标”等风险引起的结果；风险是导致风险后果的事件，如“没有授予道路的通行权”、“地面条件差”、“材料缺陷”等。

　　因此，建设成本超支并不是风险，不应该出现在风险登记表中，而应该被识别为特定风险事件引起的后果。

　　2.第二阶段：结构化风险量化研讨会

　　风险量化的尝试应该在参考项目和初始PSC成本估计完成以后进行。给予风险专家足够的时间来考虑风险、发生概率和后果，然后召开研讨会进行有效的风险量化。（注意：核心参与人员应该参加所有的风险研讨会以确保一致性）

　　最简单的风险评估方法是对每个风险的概率进行主观评价，主观评价应该尽可能的基于过去的经验、目前的最佳实践、未来可能的改进，并且要有可靠的信息支撑。

　　第一阶段研讨会中识别为“重要风险”的风险应该由参与者进行讨论，并用简单（情景分析法）或者高级方法（概率法）形成一致的评估意见。

　　表1 评估方案对比图

　　本阶段研讨会的实际成果是理解风险和对风险所在区间（高、中、低）的一般说明，研讨会的参与者仅需要对风险发生的概率和对成本的影响被归为高中低哪一类达成一致，风险对成本的影响是对建设成本还是经营成本还是两者兼有，这为在下一阶段具体进行风险量化的风险专家提供了有用的指引。

　　风险专家对风险进行更为详细的分析，并将风险的可能性归入研讨会上提出的高中低三类的某一类中，研讨会提名的风险专家也对风险进行三点分布估计。如果风险发生，三点估值分别代表“最佳情景”、“最可能情景”、“最坏情景”.

　　由于很高的不确定性或者风险固有的性质导致风险难以被量化的情况，例如，私营部门核心人员变化引起的风险应该被归类为不能量化，适合定性分析。

　　3.第三阶段：风险专家进行更精确的风险量化

　　（1）情景分析法

　　风险专家应该切实评估最终成本高于/低于初始PSC值的可能性。

　　用于点估计的数值应当反映风险的重要性和所有可用信息；当经验证据不可及或不完备时，可以用常识进行估计。

　　风险值=风险的后果×发生的概率

　　每个风险的估值是所有后果的加权平均值（假设风险均相互独立），加上财务模型中的偶然性金额。

　　表2 情景分析法示意图

　　（2）概率法

　　概率分布中的不确定性包含两个组成部分：变量的固有不确定性和专家对变量缺乏了解引起的不确定性。在风险分析模型中，这两个实际上是没有区别的，合并的不确定性一起被纳入到模型中。专家并不愿意将对变量缺乏了解纳入到分析范围内，但是没有完美的专家。

　　提供一个变量的概率分布并不需要对变量进行更深入的了解，这相对于点估计的情况恰恰相反，这种方法对于专家对变量缺乏精确了解的情况提供了一个容缺机制。

　　概率分布的估计并不需要对统计学理论的深入了解，唯一期望的结果是风险估计的后果落在90%置信区间内，且专家在下一个阶段可以修正估计值。

　　概率分布描述了一个随机变量取不同值的概率，需要运用蒙特卡罗模拟方法，分析软件主要有Crystal Ball、@risk、MATLAB等。

　　运用蒙特卡罗方法可以归结为三个主要步骤：

　　一是构造或描述概率过程；

　　二是实现从已知概率分布抽样；

　　三是建立各种估计量。

　　详见示例部分。

　　4.第四阶段：风险回顾研讨会

　　风险回顾研讨会的目的是：

　　一是识别和进一步评估以上阶段中漏掉的风险

　　二是确认建议风险分配

　　三是对风险专家提供的风险估计进行稳健性检查

　　四是形成风险管理和风险缓解措施

　　在第四阶段风险研讨会的最后，所有参与者应当在风险登记表签字确认，以确保风险建模能够完成和融入到PSC中。

　　5.第五阶段：风险建模

　　设计模型的首要考虑是风险如何影响模型的结构。例如，一个现金流模型以年为单位设计，但是风险在夏季和冬季可能有很大的不同，这种情况情况下，以季度或半年为单位构建模型就更有意义；另一个考虑的因素是风险发生的时间段和次数。

　　6.示例

　　用高级风险评估方法进行风险量化的一个示例

　　第一和第二阶段：某风险在最初的研讨会上被识别为“不良地质条件风险”,研讨会参与人员将该风险评估为发生的概率为“低”,一旦发生会对资本性成本支出产生“高”影响，风险被评估为在PPP模式下的转移风险。

　　第三和第四阶段：风险专家对风险进行进一步的回顾和分析，并将发生概率“低”进一步明确为15%的发生概率。该风险的三点估计中，“最佳情况”、“最可能情况”和“最坏情况”分别为30万、37.5万和70万。风险专家估计该风险会在建设期发生一次（或不发生），即如果该风险在建设开始阶段发生了，那么不会再发生。

　　第五阶段：将这些细节记录到风险登记表中。

　　这个示例表明，当进行风险模拟时，风险如果发生的话，也只会在建设阶段发生一次，蒙特卡罗模拟函数将会在85%的时间里将该值定为0,在剩下的15%的模拟中将会是风险专家确定的风险分布中的一个值。最后输出所有自留或转移风险结果，也可以选择输出一个风险结果。

　　三、国内物有所值定量评价的改进建议

　　（一）建立物有所值定量评价上级政府复核机制

　　为有效缓解物有所值流于形式问题，有必要建立上级政府或省级政府复核机制，由上级政府或上级PPP主管部门进行监管，特别是针对重大项目，要重新组织专家进行定量评价，论证不通过的应考虑变更运作方式。

　　（二）建立动态的行业及风险专家库

　　从国外经验看，物有所值定量评价数据需要依靠行业专家及风险专家的经验和专业判断，专家的选取对物有所值定量评价的准确性至关重要。

　　从国内现状来看，国家层面建立财政部和发改委PPP专家库，有些地方建立了类似的PPP专家库，但是专家水平参差不齐。建议建立省级和地级市级PPP专家库，并对入库专家进行培训和考核，建立能进能出的机制，使物有所值定量评价的参与者为真正懂行业、懂风险、懂PPP的专家。

　　（三）规范咨询机构行为

　　财金〔2014〕113号文明确PPP项目的物有所值评价和财政承受能力论证是财政部门的职责，而实施方案的编制由实施机构主导，无论是财政部门还是实施机构与咨询机构签订全过程咨询服务合同，咨询机构都有操纵物有所值定量评价结果使物有所值定量评价通过的倾向。假如物有所值定量评价未通过，需要调整实施方案重新进行评价，增加了咨询机构的工作量；假如调整后仍为通过，则项目不宜通过PPP模式运作，这种情况下，全过程咨询服务后续的采购、合同编制和谈判等服务便无法提供，自然也无法获得这部分报酬。

　　建议规范咨询机构的服务行为，分实施方案编制、物有所值评价和财政承受能力论证、采购代理等至少三个阶段签订服务合同，避免咨询机构为了自身利益最大化操纵评价结果。

　　四、小结

　　本文提供的物有所值定量评价国外经验及国内改进建议主要针对实际操作层面，但是实际操作层面是否能有效执行以及执行的效果如何首先取决于当地政府能否转变执政理念，使物有所值评价的作用回归本源，真正作为论证项目是否有必要采取PPP模式的依据。另外，物有所值定量评价方法有待完善，如折现率的取值没有共识，参考项目不存在等，这些问题也需要在实践过程中进一步完善和改进。

　　来源：财政部PPP中心

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