如何建立统一规范的公共资源交易平台?一位政采老兵这样说——
作者：席传亮 发布于：2017-09-18 12:03:09 来源：
整合建立统一的公共资源交易平台，这是《国务院机构改革和职能转变方案》确定的重要改革任务。2015年国办印发的《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》，绘就了我国公共资源交易平台整合的路线图；2016年十四部门联合制定印发了《公共资源交易平台管理暂行办法》，规范了公共资源交易平台运行、服务和监督管理。实践中，宁夏、湖北、云南、河北等地的公共资源交易平台工作均取得了一定成效，并在业界引发广泛关注。但尽管如此，各地的公共资源交易平台整合工作仍面临一些亟待解决的深层次问题，如“两法”藩篱的掣肘、监管职责的厘清、电子化建设的推进、诚信体系的构建等。这些问题不解决，将影响全国公共资源交易平台整合工作这一盘棋，影响各地公共资源交易工作的高效深入开展。为此，本期将对这些问题作以初步分析和探讨，希望引发各地对公共资源交易平台整合工作的进一步思考。
关于 交易平台定位
法律定位
对于公共资源交易平台的法律定位问题，“由政府建立公共资源交易中心没有法律依据”，这是业内许多人士所持的观点，也就是业界探讨的政府建立公共资源交易中心是否合法的问题。
虽然《招标投标法》和《政府采购法》两部法律在具体的条款内容上都没有关于公共资源交易中心的相关规定，但是在《招标投标法实施条例》第五条中明确指出，“设区的市级以上地方人民政府可以根据实际需要，建立统一规范的招标投标交易场所，为招标投标提供服务。”
而且，上述“两法”的立法宗旨和目的，就是要求对公共资源交易市场规范操作和加强综合监管。因此，我们认为政府建立公共资源交易中心符合“两法”的立法精神，不能说不具备法律依据。
功能定位
2009年下半年中共中央办公厅《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》（中办发［2009］27），建议将公共资源交易平台定位为：为交易提供场所，为交易各方提供服务，为信息发布提供平台，为政府监管提供条件。
由此可见，公共资源交易平台的核心定位是服务，且具有三重属性，即公益性、公共性和专有性。公益性决定了平台的非盈利性特征，这种属性决定了公共资源交易平台不可能由趋利性的市场主体或中介机构来建设和管理；公共性决定了平台的兼容性特征，涵盖了各类公共资源的交易，没有必要再分行业、分类别重复建设。专有性决定了平台的集约型特征，政府主导建设交易平台，在相对集中管理的同时，对整个交易实施全程监督，较好体现了公开、透明、阳光的交易原则。
假设由市场主体或中介机构主导建设的交易平台，由于其本质上是以盈利为目的，不具备主动监管的意愿，会导致监管上的缺失。正是由于交易平台的三重基本属性，决定了交易平台必须由政府来统一建设、统一管理，而不能由市场主体或中介机构自行建设、分散管理。之前发生的原铁道部和中国三峡集团工程招标暗箱操作的案例，已经充分说明了这个问题。
监管定位
公共资源的所有权由全体社会成员共同享有，因此公共资源交易过程必须主动置于行政和社会的监督之下。由于公共资源交易的广泛性、市场主体的多样性、交易环节的繁杂性等，容易发生暗箱操作、利益输送等违法违纪的现象，这就对交易平台提出了特别的要求。
要探索建立公共资源交易行业与综合监督既相互配合又相互制衡、行政监察与社会监督有机结合的监督体系，客观上需要政府主导建立统一规范的公共资源交易平台，加大交易活动的透明度，增强交易的公正性，提升监管效能，提高交易的公信力，进而降低交易中发生的腐败风险。
关于 综合监管机构
统一的公共资源交易平台建立后，监管体制滞后与交易市场快速发展的矛盾更加明显。在监管体制改革上，尽管各地做法不一，但走的都是综合监管的路子。宁夏、湖北、云南等地公共资源交易平台一个共同的功能，就是把公共资源的交易和监管纳入制度化和规范化的轨道。目前，全国各省市成立的公共资源交易平台都实行“一委一局（办）一中心”的管理结构，实行的是综合监管、行业监管、行政监察、社会监督“四位一体”的监管模式，基本较好地解决了分散管理、各自为政、监督缺位的问题。但笔者以为，建立统一规范的公共资源交易市场，必须设立综合监管机构。
现行监管模式有自身体制缺陷
目前，公共资源交易适用的《招标投标法》和《政府采购法》都没有明确招投标的统一行政主管部门，而是将监管职责分散到各个行业主管部门，形成了多头管理、相互交叉、职责不清、监管乏力的格局。
这种分散监管体制最大的问题是没有解决好同体监督的问题，造成“各占地盘、称雄一方”的“九龙治水”的局面。而现实情况却是“水患成灾”，问题重重。
综合监管是改革必然趋势
首先，有利于推动综合监管体系建设。综合监管机构对公共资源交易管理委员会负责，组织领导区域内的公共资源交易综合监管工作，研究制定政策法规，对行业部门履职情况、交易过程进行监督和监管，配合执法部门查处违纪违法案件。
其次，有利于推动市场规范化建设。实行综合监管，从体制上解决行业部门既当“裁判员”又当“运动员”的同体监督问题，通过统一交易规则、统一交易信息，使各类市场主体在信息资源方面平等，打破行业垄断、行业保护，为建立规范的市场秩序创造体制环境。
再次，有利于推动公共资源交易源头治腐。建立综合监管机构，实现“第三方”监管，使交易行为由行政主导向市场运行转变，“权力”让位于“市场”，让市场真正在公共资源配置中起决定性作用，通过“以权制权”，有效防范腐败，为源头治腐提供体制保障。
正确认识综合监管和行业监管之关系
综合监管不是取代行业监管。综合监管部门依法承担政府监管职能，指导协调、督促检查各行业部门的公共资源交易工作。行业监管部门依照有关规定，负责职能范围内的公共资源交易监管工作，并接受同级综合监管部门的指导、协调和监督。
两者区别：一是着眼点不同。综合监管从宏观上解决监管空白、环节缺位、规则不统一等问题，侧重于交易程序的监管；行业监管侧重产业政策和行业技术规范的监管。二是切入点不同。综合监管以交易平台为载体，对交易市场进行全面监管，对进场项目备案和交易过程合法性进行监管，侧重于交易活动的事中环节；行业监管侧重于对本行业交易活动事前、事后的监管。综合监管与行业监管既有区别又有关联，既有分工也有合作，两者相互制约，与行政监察、社会监督共同构成公共资源交易的监管体系。
理顺综合监管机构与交易平台之关系
从实践来看，目前多数省市都将公共资源交易平台隶属或挂靠综合监管机构。这种模式有其可行性：首先，有利于推动公共资源交易中心建设。公共资源交易是一项涉及面广、政策性强、推进难度大的系统工程。交易平台自身不具备协调功能，无法保证平台顺利整合、项目进场，必须有一个综合监管机构来推动。其次，有利于加强对交易平台的管理。综合监管机构经政府授权并代表政府对公共资源交易进行监管，重要的抓手就是交易平台，通过交易平台规范、指导和监督交易行为，并逐步建立完全意义上的统一交易平台。如果交易平台不隶属于综合监管机构管理，由行业部门分散管理或者由市场自由管理，那么建立统一规范的公共资源交易市场也就失去了意义。
正确理解和科学区分“管办分离”
“管办分离”是指政、事分开，具体到公共资源交易领域，是指公共资源交易的决策权与操作权的分离，即行业部门与交易平台的分离，而不是指综合监管机构与交易平台的分离。“管办分离”的要义是将交易操作权从行业部门中剥离出来，避免行业部门集交易决策、交易操作、交易执行、交易监督一体化封闭运作，防止交易过程中出现“量体裁衣、暗箱操作”等违法违规行为。与行业部门相比，综合监管机构在交易过程中与交易项目没有任何利益关系，既没有交易决策权，也没有分配项目、选择招标方式和拨付资金等权力，更没有直接参与交易活动，属于“第三方”在行使监管职能。
关于 法律法规体系
随着市场主体对于公共资源概念认识的不断深化和公共资源交易范围、规模的不断扩大，《招投标法》和《政府采购法》“两法”本身存在的缺陷已经成为深化公共资源交易市场改革不可逾越的体制障碍。为此，建议适时将“两法”融合为《公共资源交易法》。
明确公共资源交易执法主体：目前，全国各地都在探索创新公共资源交易监督管理体制，走的基本上是综合监管的道路。但是，各地在探索创新中遇到的最大问题，是缺乏上位法的支撑。因此，新的法律体系应首先明确建立公共资源交易综合监管机构，并确立其合法、独立的执法主体地位。
制定招投标各方行为规范：应当在交易重点环节上限制招标人的自由裁量权，从法律角度消除招标人对交易过程、结果的影响和控制。要增加对于投标人失信惩戒的有关规定，建立信用评价应用制度。要完善招标代理机构从业人员的资质管理制度，建立招标代理机构从业人员的准入与退出机制，对违法违规的招标代理机构或是责任人实行限制和清退机制。要规范和限制评标专家的行为，建立评标专家准入和退出制度、工作质量跟踪考核制度及责任追究制度。
加大违法违规处罚力度：对招投标违法违规行为打击不力，这是目前串标围标问题严重的一个主要原因。目前对于串标围标违法行为的认定只有原则，而没有细则。建立新的法律法规体系，应考虑加大对招投标各方违法违规行为的处罚力度，另外认定标准和处罚措施也都应予以细化。
建立招投标投诉处理制度：投诉处理是招投标管理的重要环节。建立新的法律法规体系，应当考虑建立统一的招投标投诉处理办法，明确投诉管理主体、投诉处理程序等。
关于 平台社会监督
当前，我国公共资源交易监管工作主要依靠行政管理和行政监督，是一种权力内部的监督制约，还必须建立和健全社会监督机制以及社会监督与其他各类监督相配合的工作机制，构建对交易整个过程自上而下、由内到外和由外到内的全方位、多角度监督体系。
保障人民群众知情权：要实现交易过程的公开透明，保障人民群众的监督权；要创新社会监督方式方法，保障人民群众的参与权；要积极推进电子平台建设，发挥网络监督重要作用。
增强社会主体对公共资源交易的监督意识：要完善相关法律法规，为社会监督提供法律保障；要畅通社会监督渠道，完善民意表达机制；要切实保护公民监督权利，优化社会监督环境；要加强舆论监督，发挥网络监督的积极作用；要完善社会监督机制和保障机制，将社会监督与权力系统内部监督进行有效衔接，充分发挥人民群众、法人组织和社会舆论对公共资源交易活动的监督作用。
探索创新社会监督新途径：应实行招投标文件公示制度，对拟中标人的工商执照、资质证书、项目经理、公司业绩等内容面向社会公示，集中社会力量参与评审。
为了提高专家评审质量，可聘请其他资深专家全程监督，建立第三方监督制度。为了提高招投标的透明度，可以聘请人大、政协委员和社会知名人士组成监标巡视组，进行定期和不定期的巡视，让社会力量广泛参与到招投标监督工作中来。
关于 市场诚信体系
诚信原则是公共资源交易的基本原则，也是最基本的民法原则。目前我国的诚信体系建设正在逐步建立，但与建立统一规范的公共资源交易市场发展形势和要求相比，还要尽快完善。
建立健全行业自律机制：建立行业自律机制，通过成立行业协会打破行业部门界限，从社会组织学的角度，运用有别于行政机关的更加灵活的机制和方法，促进整个行业的诚信体系建设。在这一点上，国外有很多经验值得我们学习和借鉴。
建立违法违规行为记录公告制度：统一对违法违规行为记录进行公示，实现诚信资源跨区域、跨行业共享和使用，形成“一处受罚、处处受罚”的连锁惩戒。从湖北省的实践来看，形成了“办法+平台”的违法违规记录公告机制，建立了省级综合性失信行为公告平台。该平台统一发布有关行政部门和综合监管机构作出的失信行为行政处理决定，公众可以随时查询全省各地、各行各业在平台上发布的失信行为记录，查询结果也可直接应用于招投标活动中，监管部门还可将查询结果应用于对市场主体的信用评级中。
建立不良行为分类管理制度：除了建立要违法违规行为记录公告制度，还要进一步对招标人、投标人、招标代理机构和评审专家等相关单位和人员的不良行为进行分类认定、记分管理，针对不同的失信行为采取不同的惩戒措施，并通过建立信用档案、开展信用评价、强化结果应用等措施，形成守信激励、失信惩戒的市场诚信机制，逐步规范市场诚信体系建设。
关于 电子化建设
应充分运用现代信息技术，建立一个包括信息发布网站、交易业务系统、网上开评标系统、专家管理系统、信用信息系统、电子监察系统的电子交易平台、电子服务平台和电子监督平台，并力争实现四项功能作用。
一是实现信息网上发布。全面、及时地发布各类交易信息、公共服务信息，实现对公共资源交易政策法规、相关项目交易信息、交易过程、交易结果的公开，接受公众监督。
二是实现项目网上交易。采用网上交易的形式，实现全程无纸化、全程公开化、全过程留痕的交易平台与已建、在建和将建的电子化交易系统全面链接，通过“云计算”、“云储存”等现代化信息技术，实现公共资源交易数据收集、分析、运用、管理一体化目标；要建立省、市、县三级信息资源共享和专家远程抽取系统，满足公共资源电子交易一体化需求。
三是实现数据网上联动。交易平台要与已建、在建和将建的电子化交易系统全面链接，通过“云计算”、“云储存”等现代信息技术，实现公共资源交易数据收集、分析、运用、管理一体化的目标，实现各类数据联动共享，有效降低各方参与公共资源交易的成本，同时提高效益。
四是实现全过程网上监管。建立包括视频监控和电子监察两部分的公共资源交易电子监察系统，形成全过程、全方位的监管链条，实现网上监管，使公共资源交易活动公开透明、规范有序。
关于 综合监管职能
海南省公共资源交易平台的各类信息系统相继建成，品类齐全、速度之快，可以说是走在全国前列的。但如何使用好、发挥好电子化系统的作用，是目前摆在公共资源交易平台面前的一个重要课题。
平台电子化信息系统主要作用：一是高度的公开透明；二是严格的规范流程；三是全程运行留痕；四是高效的工作效率。这些作用足以支撑公共资源交易平台的优质运行。但这仅仅是一个方面，更重要的是如何发挥交易平台专业管理人员去掌握它、运用它，进而真正发挥作用。否则，即使有再好的先进设备也无济于事。
交易平台主要职责：国务院办公厅《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》对建立统一的公共资源交易平台的重要性、基本原则、基本要求和方法，以及应实现的目的等，都作了清晰的规定。建立统一的公共资源交易平台的初衷，就是要解决过去公共资源交易中“监管失控、问题严重”的混乱局面。应该说，我们已经有了很好的实践探索，如较突出的一点就是建立了较为完整的电子化信息系统平台。但忽略了一个极其重要的问题，即对在交易平台运行的项目，不管存在何种问题，一律让其通过。我们交易平台的管理人员发现了其中的问题，就被视为是有腐败行为的嫌疑。于是，统一的公共资源交易平台成了“问题项目”运行的“保护伞”。
对此，海南省《公共资源交易管理办法》（试行）第八条第七款说得很清楚：公共资源交易服务中心具有“发现交易活动中违法违规行为的，应当及时报告有关行政主管部门和公共资源交易管理委员会办公室，并协助调查处理”的职责。由此可以说，从事公共资源交易平台的工作人员，必须履行好应尽职责。应及时发现在交易平台运行中的任何问题，特别是标书中违法、违规的条款等问题。在发现问题后，应“及时报告有关行政主管部门”和相关单位进行处理。这样，就能有效地遏制违法、违规的行为。实现统一的公共资源交易平台的目标和任务。
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